关于加强政府采购预算管理的思考

近年来，随着政府公务行为的不断规范，政府采购正逐步成为规范政府财政资金使用的重要途径，同时也使得政府采购预算工作的作用日益凸显。作为市场经济条件下政府加强财政支出管理的一项基本制度，虽然经历的时间较短，但是其涉及面广，管理部门、采购机构、供应商等多个方面都参与其中，是一项影响广泛的政府行为。随着政府采购工作的开展和深入，国家及时颁布了《政府采购法》、《预算法》等法律，初步建立了政府采购预算法制化的体系，为以预算为基础做好政府采购工作奠定了良好的基础。政府采购对于提高我国财政支出使用效益以及促进廉政建设等方面都起到了积极作用，所以建立科学合理的预算体制，是保证政府采购工作发挥应有效能的必要条件。

预算的编制、执行和监督是预算的三个不同环节，共同构成了预算的整个过程。无论是预算编制，还是预算管理和预算执行，都离不开有效的法律监督。但目前政在政府采购预算编制、采购预算执行过程以及与政府采购活动有关的监督环节存在诸多弊病，需要加强管理。

一、 政府采购预算的编制存在问题

（一）对预算编制重视不够，政府采购预算编制难以发挥作用。政府采购预算编制需要机关事业单位财务部门、资产管理部门及其他业务部门共同配合完成。财务部门是采购预算的录入者及审批者，在这种预算编制和审批制度下，如果项目不具体，预算不准确，容易造成预算执行的随意性较大的问题。反映到政府采购上，就出现了无预算采购、重复采购、盲目采购等现象，政府采购工作也因项目不明确，缺乏计划性，难以全面推行。有采购需求的是业务部门，常常因业务部门不重视政府采购预算编制，认为有购买需求时才报采购计划，导致财务部门编制预算时无法考虑单位的整体实际需求，漏报预算。业务部门的采购项目因未纳入预算无法实施，采购预算编制达不到编制的效果。这都导致采购效率受到影响，也使政府采购预算编制难以发挥其应有的作用。

（二）采购预算编制过程和操作方法不科学。政府采购预算编制缺乏合理的数据来源，对预算的执行缺乏计划性和科学性。由于不少单位片面认为只要把采购交由政府采购中心实行政府采购就行了，是否编制政府采购预算、采购预算金额是否客观准确都无所谓。因此，在编报政府采购预算时，对采购预算金额的确定不以“市场价”为参照依据，而人为地以一个整数来估算，公共支出项目不能细化到政府采购集中采购目录，甚至有的编报采购项目不符合国家相关政策规定。同时，尽管财政部门预算的编制时间在逐年提前，但财政部门的预算审批办法仍然变化不大，在预算经人代会批准通过后，下达预算给主管部门，由于上报的预算细化程度不够，往往每年有很多突击项目，一时也难以确定明细，所以操作难度很大。

（三）对政府采购预算的编制要求认识不足，导致编制质量低，随意性大。由于政府采购预算对采购项目有关内容要素的准确性、完整性、明确性要求极高，编制前各单位应做好充分、详尽的采购项目调研，这既包括简单的项目需求调研，更包括详细的具体技术参数、需求时间调研等。然而大多数预算单位编制预算前准备工作缺失或不充分，直接影响到采购预算编制的质量。许多单位的不少项目按规定应纳入集中采购的未编入采购预算中，导致全年政府采购预算的总体数据不清，采购预算时间上无计划性。

部分政府及事业单位的采购预算审核及编制存在一定的随意性，根本未按规定进行，对政府预算采购编制的随意性致使政府采购预算不规范。通常采购内容要素填写片面而模糊，导致采购预算不具备可操作性。许多单位没有把采购项目名称、规格型号、技术参数和需求时间等填写清楚、完整，执行采购时须重新填报、确认。同时也造成采购单位在预算执行时有很大的调整空间，随意性很大。

二、现行机关事业单位政府采购执行管理中存在的问题

（一）预算编制和执行相脱节。政府采购应当严格按照批准的预算执行，但不少事业单位政府采购预算实际执行过程中擅自提高采购标准和档次，超预算采购现象时有发生;单位政府采购预算编制环节的管理和采购执行环节的管理相脱节，易导致采购项目难以实现，采购资金的使用效益低下，不仅采购质量得不到保证，还容易滋生腐败。

（二）手续繁琐，效率较低，自行采购行为时有发生。政府采购预算编制后，实际执行时要经过申报政府采购计划、各相关部门审批、招投标、合同签订等一系列程序，手续繁琐，从申报计划到最后支付货物款项需较长的时间，采购程序复杂，效率较低。有些单位因采购急需，等不及层层手续报批，便实行自行采购;有的是因为不清楚政府采购目录，而将应该纳入政府采购的项目实行自行采购;还有的则认为采购量小，通过政府采购手续繁琐，以自行采购省事。#p#分页标题#e#

（三）零星、分散物品难以按常规程序进行政府采购。零星、分散物品由于需求时间不固定、单价低的特点，并且每个单位在对其实际采购时，往往需求时间较为紧迫。但按照常规程序进行政府采购，每购买一种物品均须申报批准，金额虽不大，手续却比较繁琐，造成采购周期相对过长，不利于实际工作需要。这就使许多机关事业单位倾向于对零星物品采用自行采购，不愿按规定程序进行申报，造成部分单位政府采购预算有名无实。例如纸张包括复印纸、打印纸等除印刷厂等单位需求量较大外，一般机关事业单位购买需求只有几十元至百元不等，尽管编制了政府采购预算，但执行时很难按常规程序办理，往往自行采购。

（四）采购预算的机构设置有待规范。根据《政府采购法》有关规定，财政部门是政府采购的主管部门，下设政府采购管理机构，主要负责本地区的政府采购管理和监督工作，财政部门不得直接参与和干涉政府采购中的具体商业活动。然而，各地政府在推行政府采购工作中，机构设置一般都是在财政部门内设采购办，单位一般在财务主管部门指定专人专职或兼职负责本系统的政府采购事宜，代表财政和部门行使政府采购的管理监督和具体采购事务(如政府采购资金专户管理、资金划转给供应商、政策制定和指导、监督检查)的双重职能，从事政府采购人员业务不够专业，加上财政部门在政府采购管理职能上界定不清，就会出现职能越位和缺位现象。由于政府采购预算执行中各参与采购主体的职责不清，在政府采购过程中，参与政府采购的各部门之间权利与义务比较模糊。因此，在政府采购的预算执行过程中，一旦出现泄标、串标现象，很难确定责任，容易滋生腐败现象。

三、政府采购预算缺乏法定的监督程序。

（一）政府采购缺乏处罚规定。

《政府采购法》中规定了政府采购的监督管理部门，但没明确其哪些部门为监督部门以及由那些部门的人员组成。再者是对违规行为缺乏处罚规定。现实中，部分采购人从自身利益出发，不认真执行预算制度和政府采购制度，将没有列入预算的采购项目和应当实行委托集中采购的项目采用化整为零，或者采取其他办法逃避政府采购的监督制约。对于这一情况，有关部门很难对其进行有力的处罚。主要原因是《政府采购法》等法规中罚则内容不够明确，无法达到法制化中的“有法可依”的基本要求，导致当事人有恃无恐，影响了法规的执行效果。

（二）监督管理机制不健全。有些事业单位在采购监督管理机制方面存在严重不足，一是对采购项目的执行，从事前、事中和事后未进行全过程的监督管理，使政府采购发挥的作用不尽人意。二是有的机关事业单位自行采购、无预算采购、重复采购、盲目采购、超标准采购等现象时有发生，只有监督管理机制健全，才能有效杜绝违规现象发生。

四、完善机关事业单位政府采购预算编制和执行管理的几点建议

（一）加强宣传和培训，增强机关事业单位及供应商的政府采购意识。1.机关事业单位财务部门、项目实施部门应加强政府采购预算的培训，使其熟悉政府采购的有关规定，充分了解采购目录，正确领会编制预算的有关要求，并认真贯彻执行政府采购管理的各项规章制度，避免对政府采购预算编制重视不足的情况发生。只有采购单位整体政府采购意识增强，才能高质量地完成政府采购工作。2.充分提高采购供应商对政府采购的认识。根据以往的情况，政府采购办对于政府采购供应商的准入标准主要在提供货物、服务的质量和品质上，这是最基本的要求。除此之外，各级采购单位也应根据自身需求重点对供应商进行采购预算方面的介绍，对资金使用的方向性和目的性加以明确的规划，使其充分了解需求单位预算的总体情况，据此提供更科学合理的商品服务目录，使商品信息更加准确。

（二）对上年度政府采购编制情况进行分析，采用更切实可行的采购方式编制。机关事业单位财务部门应对上年政府采购预算执行情况进行认真分析，归纳总结政府采购预算编制和执行方面的经验与不足，结合单位下年实际采购需求，根据政府采购目录和限额规定，合理采用集中采购和分散采购方式编制政府采购预算，使编制质量整体提高。

（三）在法律的规范下对政府采购预算进行有效管理。要使政府采购预算工作顺利规范进行，其最主要的还是要对政府采购进行有效的管理，也就是说必须要有比较科学合理的政府采购预算管理体系。完善政府采购管理体系需要从以下几个方面入手:第一，完善政府采购预算的编制和管理制度。第二，提高对政府采购预算编制的认识，尤其是对政府采购预算编制目的的认识。政府采购预算不仅是部门预算的重要组成部分、财政支出预算的完善和补充，同时也为财政部门审核各部门、单位下一年度同类预算提供准确的参考。使各预算单位的采购活动始终处于《预算法》、《政府采购法》及相关制度的约束之下，并依法建立和完善政府采购预算管理制度，以实现节支防腐、促进经济社会健康发展的目的。#p#分页标题#e#

（四）加快政府采购预算管理信息化建设。要充分利用现代信息技术成果，改变以人工操作为主的采购形式，实现政府采购的电子化，提高工作效率，实现无纸化交易。例如现在逐步推行的政府采购网上平台，具备了采购额基本条件的同时，还要及时更新完善信息库。

（五）充分发挥相关部门的监督作用。要使政府采购预算得到全面执行，必须逐步建立立法部门、财政部门、审计部门和各单位内部不同层次的监督体系和监督制度。1.立法部门的控制监督:作为立法部门的人大及其常委会，在遵守现行法律的同时，为政府采购预算的科学编制、有力执行提供法律依据和保障;2.财政部门的控制监督:财政部门对预算资金的管理负有主要的监督作用，审查预算单位的申请，对资金使用情况进行分析，进行有效控制。这种监督模式直接、准确，其广泛的应用还需要预算单位、银行、财政部门之间信息交流平台的不断完善和健全；3.审计部门的控制监督：在传统审计和现代审计中，其基本职能都是经济监督。不仅国家审计具有监督职能，社会审计和内部审计都具有监督职能。监察和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任，同时揭露执行中的违法违纪、稽查损失浪费，查明错误弊端，判断管理缺陷和追究经济责任等，确保从依法检查、到依法评价、直到依法做出处理决定以及督促决定的执行。