新时代基层投资审计工作如何顺势而为转型发展

——基于瓜州县审计局开展投资审计工作的思考

近年来，基层投资审计工作以提高政府投资效益、规范建设项目管理、确保财政资金安全为目标，整合审计资源，创新方式方法，加强综合管理，依法履职尽责，投资审计工作在服务项目建设、节约政府投资等方面取得了一定成效。但基层投资审计定位、审计理念、审计内容及审计方法等已不能适应新时代的要求，基层投资审计如何实现新时代新作为，本文结合瓜州县审计局近2年来开展投资审计的具体做法及今后如何开展投资审计进行了分析思考。

一、顺势而为，依法规范基层投资审计工作有序开展

（一）坚持依法审计，确保审计质量。在投资项目审计过程中，严格执行《审计法》、《审计署政府投资项目审计规定》等法律法规，做到依法审计、依规审计。全国人大法工委意见下发后，及时纠正了“要求被审计单位根据竣工决算审计结果进行结算”的处理意见。《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（以下简称《意见》）下发和电视电话会议召开后，要求投资审计必须以创新的思路和办法推进转型和全面发展，重点做好“三个转变”：一是从“追求数量”向“追求质量”转变。工程造价审核有看得见的经济效益，近年来一直是基层审计机关的工作重点，也是各级领导最看重的职能。但项目数量过多与审计力量不足的矛盾日益突出，既降低了审计效率，也影响了审计质量。我局从追求数量向追求质量转变，坚持重点领域、重点项目、重点环节的“全覆盖”，将事关全局的重大公共基础设施项目，事关群众切身利益具有重大社会影响的民生项目，事关廉政建设容易滋生腐败的关键环节等作为审计监督的重点。二是从“全过程参与”向“事后监督转变”。改变以往投资审计重视工程结算，建设单位过多依赖审计机关，耗费审计机关很大精力的做法，对列入审计计划的工程项目发现结算不实等问题责令整改，发现违纪违法问题线索依法移送。三是从“追求即期效益”向“追求长远效益”转变。改变以往项目核减金额的大小是体现投资审计价值的主要指标的做法，对建设单位存在的问题，根据不同性质，该整改的整改，该问责的问责，该移送的移送。对社会中介机构、执业人员存在弄虚作假、恶意串通等严重失信和违反职业道德的行为，联合相关部门加大惩戒力度。以认真贯彻落实《意见》为契机，要求建设单位对施工单位提交的工程结算书先进行初步审核，重点审核工程量、结算单价等，并出具结算审核意见表，将审核后的结果报审计局进行审计，确保在法定职责权限范围内开展工作，保证审计质量，防范审计风险，推动投资审计工作持续健康发展。

（二）坚持问题导向，突出抓主抓重。紧盯全县重大项目和民生项目，坚持问题导向，突出对项目实施过程中涉及的征地拆迁、招投标、设备材料采购、工程变更和签证、资金管理使用等重点环节的跟踪监督，严肃查出违纪违规问题，提出整改意见建议，督促项目单位加强资金和项目管理。2016年以来，通过审计揭示了部分项目未按规定办理招投标及政府采购手续、超付工程款、超概算、对招标控制价及工程量清单审核不严造成财政资金损失浪费等问题，严格按照《甘肃省审计厅审计移送处理事项管理办法》，及时移送纪检、财政、住建等有关部门处理处罚。纪检部门对2名项目实施单位负责人进行了立案审查并给予党内警告处分，财政、住建、水务等部门对未按规定进行招投标、未办理政府采购、未经验收投入使用、初步设计及概算未审批等移送处理事项，分别作出了罚款、警告、责令限期改正等处理处罚决定，扩大了审计的威慑力和社会影响。同时向被审计单位提出合理化审计建议108条，促进了投资项目规范化管理和投资效益提高，取得了较好的经济和社会效益。

（三）创新监督方式，开展跟踪审计。将审计“关口”前移，把事前预防、事中控制和事后监督有效结合起来，渗透到政府投资领域的各个环节，对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益全过程进行监督、分析和评价。2016年以来，先后派出16名业务骨干组成审计组，对生态文化创新区玄奘大道和水系工程、柳园客运中心、二十公里万亩生态长廊绿化工程等16个重大政府投资项目，从项目立项、招投标、施工进度、施工质量、项目管理和资金使用等环节入手,开展了全过程跟踪审计。对跟踪审计中发现的工程施工、项目管理和资金使用等方面的问题，及时进行梳理汇总，第一时间与项目建设单位、施工单位、监理单位进行协调沟通，坚持“边审边改”的原则，督促项目单位和施工单位及时整改，按照“高质量、严管理”的要求，保证了重大项目建设程序合法，工程造价真实，工程质量达标，资金使用合规有效。

（四）整合审计资源，加强风险管控。为有效缓解投资审计任务重、专业性强与审计力量不足、专业人才缺乏之间的矛盾，采取购买社会中介机构服务方式来参与投资审计，通过公开入围招标，确定有实力的中介机构入围参与投资审计。为确保审计质量，始终把对社会中介的管理和监督作为重点来抓，把业务能力强、协作精神好、人员素质高的协审队伍稳定下来，作为审计机关的专家“人材库”优先安排审计项目，并按照审计项目将审计组与协审人员实施有效“捆绑”，从审计资料交接、工程现场勘察、初审结果核对、执业准则遵守等方面入手，对参审中介机构的审计行为进行全程监督。为加强对社会中介机构的审计质量管控，对进入全县从事投资审计业务的入围社会中介机构进行了重新备案，要求提供单位及相关从业人员资质证明资料，要求在项目审计过程中，负责项目的业务人员必须为中介机构备案人员，避免发生个人挂靠公司承揽项目的情况，一经发现有挂靠情况，取消挂靠公司在县域内从事投资项目审计业务的资格。投资股与内审核查股配合，每年组织专业人员抽取2至5个中介机构出具的结算审核报告进行核查，一旦发现误差较大（超过±2%）或有舞弊行为，则将该中介机构纳入“黑名单”，失去参审资格。同时，从审结项目投资核减率、工作进度、审计质量、业务管理、综合管理及反映问题等方面对参审中介机构建立了年度《诚信档案》，按综合评分高低顺序安排审计项目，对综合评分低于80分的中介机构在下一年度不再安排项目。

（五）强化监督管理，推进持续发展。一是将委托中介机构审计费用纳入县财政预算予以保障。为严格落实《关于进一步规范聘请社会中介机构参与投资审计工作的通知》精神，在向县政府主要领导专题汇报的基础上，向县政府提交了《关于申请追加年度部门预算的报告》、《关于申请将政府投资项目审计费列入县财政预算的报告》。经过积极汇报争取，县政府常务会议议定由县财政局追加审计部门预算，专项用于支付外聘中介机构审计费用，并将政府投资项目审计费用列入县财政年度财政预算予以保障。配套制定了《瓜州县政府投资项目委托审计费用支付办法》，委托社会审计机构发生的审计费用由县财政集中支付，在制度层面上彻底切断中介机构与建设单位的经济利益关系。二是为进一步规范社会审计中介机构参与政府投资建设项目审计工作行为，保证审计质量，防范审计风险，制定了《瓜州县审计局委托中介机构审计政府投资建设项目实施办法（试行）》，从中介机构选用和清退、审计质量管理、委托审计经费、法律责任等方面予以明确，以便促进中介机构更好履职尽责和发挥作用，确保审计结果的客观、公正；三是制定了《瓜州县政府投资项目审计监督办法》。通过梳理分析近年来我局在政府投资项目审计过程中发现的建设单位在工程招标时发布的工程量清单有误，编制的招标控制价过高及乱变更签证造成资金损失浪费，以及对施工单位报送的结算书审核不严等问题原因及应对措施，为进一步规范政府性投资建设项目管理，加强对投资项目的审计监督，保障政府性资金安全高效使用，制定了《瓜州县政府投资项目审计监督办法》，对政府投资项目审计范围、方式、重点、时限和责任追究及社会中介机构管理等作了明确要求，对进一步规范审计行为、防范风险提供了制度保障。

（六）坚持强基固本，强化队伍建设。投资审计工作的复杂性要求从事投资审计的业务人员必须熟练掌握工程造价、招投标、项目管理及基建财务等相关知识，为此始终坚持把学习放在首要位置，以提升履职能力为切入点，通过采取请进来、走出去、向书本学、向实践学、向同事学等方式，把学习贯穿在工作中。2017年以来，加大投资项目自审力度，投入资金4.5万元购买广联达正版计价软件2套，2人已能熟练运用软件开展审计工作，完成自审项目9个，通过实战锻炼，进一步提高了审计人员的业务能力和专业素养。根据审计职业化队伍建设要求，通过签订职称考试军令状的形式要求职工积极参加职称考试。截至目前，从事投资审计工作人员中已有2人取得了审计师职称，1人考取了全国建设工程造价员资格证书，1人考取了甘肃省造价工程师资格证书。通过采取多种多样的培训和学习方式，切实提高了投资审计人员的业务技能，改善了审计队伍知识结构。

二、今后基层审计机关如何开展投资审计工作的思考

（一）摆正位置，进一步找准政府投资审计定位

面对新形势新任务新要求，基层审计机关开展政府投资审计工作还存在审不审、审什么、怎么审的疑惑。如果不审，第一是如何履行审计法中规定的政府投资审计法定职责，第二是地方党委、政府不答应，地方政府认为投资审计为政府投资项目实施工程及决算把关审核，为政府节省了“看得见、摸得着”的真金白银，为不断规范项目管理提出了建议和意见，促进了管理水平的提高。但目前没有明确的实施办法指导基层审计机关开展政府投资审计工作，严重制约了基层投资审计工作的纵深发展。在新规定、新时代下，基层投资审计工作要找准定位，精准发力。一要及时转变思想认识，对政府投资项目突出重点进行审计监督，克服“包打天下”就是审计全覆盖的片面认识；二要正确理解、思考投资审计的发展趋势。全国人大常委会法工委《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，仅是纠正地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，并没有限制审计机关对投资项目的审计监督职能。要以此为契机，找准投资审计工作的切入点和着力点，因势而谋、应势而动、顺势而为，履行法定职责，做到到位不越位；三要正确处理好“服务”与“监督”的关系，克服以“服务”替代“监督”思想。新形势下投资审计工作应寓监督与服务之中，回归投资审计本源，做好国家重大项目实施的监督员。

（二）履职尽责，进一步界定建设管理和审计监督的边界

《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》明确要求：审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。在项目实施的各个阶段都有明确的主管单位负责具体建设管理，审计法只赋予了审计机关监督职责，未赋予管理职责。因此要严格执行审计署《意见》，不参与具体的建设管理活动，只对建设管理活动进行监督。在决算审计过程中，要客观评价前期决策是否科学、是否存在违法违规决策、因决策失误造成重大损失浪费等问题；项目管理过程中是否存在未履行项目审批手续、违法违规招投标等问题；决算是否严格按照合同据实结算、是否存在虚报冒领等问题。在转变思想认识的基础上，要以法律为准绳，克服认识上的误区，做到有所为时不缺位，重点突出，无所为时不越位，依法依规、有节有力发挥审计的监督职能。

（三）规范管理，进一步加强中介机构质量和廉政风险防控

为加强政府投资审计项目质量管理，防控审计风险，基层审计机关要切实强化社会审计中介机构管理，构筑协审机构廉政风险防控网。第一，建立项目参审人员信息档案。规定实施投资项目审计的社会审计机构按要求提交参审人员信息资料，并对所提供资料的真实、有效进行承诺，确保项目参审人员为本企业登记在册人员，并具有相应的资质。第二，严把资料接收、现场勘查、初稿复核、结果核对等关口。坚持审计机关为主，中介机构为辅。强化中介机构参审人员管理，审计组长由审计机关人员担任，项目送审资料统一由审计人员接收审核后移交给中介机构，确保资料来源的唯一性；现场勘查必须有审计机关人员参加；中介机构须将初审稿及审核中发现的问题及时书面报告审计机关，经审计组复核后方可进入对账程序；中介机构要站在审计机关立场，提出问题，解决问题。现场勘测、集中对账要准时，工程量计算、定额套用要准确无误，材料单价、费率的确定要有依据，要合理合法，工程量计算底稿和调整记录要清晰完整；凡属重大项目或审计中发现有重大问题必须书面报告，并同时提交争议解决方案，由审计、建设、施工、监理等相关单位和人员协调会商确定。第三，实行项目抽查复审制度。对中介机构审计的项目，采用随机抽取的方式确定复审项目进行实质性复核，复审结果作为中介机构审计质量考核及安排审计项目的重要依据。

（四）科学谋划，进一步增强投资审计计划管理精准度

搞好投资审计工作，计划是“龙头”。新形势下，投资审计工作应增强计划的针对性、有效性、科学性。制定计划时，坚持“三个对接”。一是主动对接国家、地方政府改革发展中心制定计划。应更加关注对扶贫、环保、PPP项目等涉及民生资金的项目审计，为经济高质量发展保驾护航；二是主动对接计划管理的新变化，逐步树立以“成果”定计划的指导思想；三是主动对接好转型改革时期投资审计工作面临的新情况，在制定计划时，应加强对项目计划的动态化管理，计划应突出政府投资中重点、难点、热点项目。划分轻重缓急，做到分类管理、分层次审计，强化对“工程、财务、管理、绩效”的审计力度，着力推动国家宏观政策落地生根，促进提高投资资金效益，提高投资审计监督服务水平。

（五）加强队伍建设，进一步提高投资审计人员业务能力

要以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指引，开展经常性纪律教育，把党章党规党纪作为投资审计干部教育的必修课，增强纪律教育的实效性，促使党员干部习惯在监督下工作生活。加强警示教育，用典型案例特别是审计干部身边的违纪违法案例进行警示教育，促使审计干部常思贪欲之害、切实引以为戒，不断提高自身免疫力。加强干部的学习培训，围绕新宪法修订、新旧动能转换、新形势下投资审计工作转型发展等课题在全局范围内开展专题研讨，破解新形势下投资审计工作的诸多难题，明确发展方向，转变发展理念，不断提高投资审计干部适应新时代、实现新目标、落实新部署的能力。开展“人人当讲师”活动，交流学习各自的经验方法，切实弥补各自短板。为满足新形式下对投资审计人员的素质要求，定期安排相关人员及时收集整理工程建设领域法规条例，并适时组织进行集中学习。在日常工作中，要求投资审计人员做到一专多能。同时根据以往年度投资审计工作开展经验，结合当前新形势、新要求，认真学习投资审计经典案例，积极探索投资审计新思路、新方法。全面贯彻“人才强审”战略，通过要求符合条件的职工签订职称考试军令状等，以考促提，更新知识结构，提升业务本领，努力建设信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化干部队伍，为投资审计工作顺利开展奠定良好的基础。