审计机关承接机构改革划转重大项目稽察职能的思考

十三届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案，对审计署职能进行了整合优化，将发改部门的重大项目稽察、财政部门的财政收支监督检查等职能划入审计机关，有助于提高监管效率、降低监管成本，同时也有助于提升审计机关在相关领域的监督效能，让新时代审计监督更加科学有效。将稽察职能划入审计机关，既改变了发改部门以往既要负责重大项目立项、审批，又要对其实施情况进行稽察的“运动员与裁判员一肩挑”的现状，又有利于整合监督力量，构建统一高效的审计监督体系，同时避免建设项目监督盲区，杜绝监督职能交叉，大大提高监督效能。

职能划转后，审计机关应积极将项目稽察职能与审计监督职能有机融合，发挥专长，主动作为，充分发挥审计保障建设项目质量、维护国家资金安全使用、提高投资效益的作用。

一、理清思路，充分认识审计与稽察的联系与区别

稽察与审计都是对重大项目的监督手段，二者既有联系又有区别。一是监督内容不同。《国家重大建设项目稽查办法》明确了稽查的主要工作职责是监督被稽察单位贯彻执行国家有关法律、行政法规和方针政策的情况，监督被稽察单位有关建设项目的决定是否符合法律、行政法规和规章制度规定的权限、程序;检查建设项目的招标投标、工程质量、进度等情况，跟踪监测建设项目的实施情况;检查被稽察单位的财务会计资料以及与建设项目有关的其他资料，监督其资金使用、概算控制的真实性、合法性;同时明确：根据需要，可以组织稽察特派员与财政、审计、建设等有关部门人员联合进行稽察。但由于发改部门既是项目立项审批者，又是监督者，项目稽察只是以发改部门自身的立项、审批文件为依据，并不涉及立项、审批本身，而审计监督则涵盖了包括立项、审批在内的项目建设全过程的监督。《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》指出：加强对政府投资为主，关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程的审计监督，紧紧围绕重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等关键环节，合理确定审计重点，运用先进技术方法进行审计。因此，审计监督比稽察的技术手段更先进，涵盖范围更广，监督力度更大。二是工作方式不同。开展稽查工作，可以采取听取被稽查单位主要负责人有关建设项目的情况汇报，在被稽查单位召开与稽查事项有关的会议，查阅被稽查单位有关建设项目的财务报告、会计凭证、会计账簿等财务会计资料以及其他有关资料；进入建设项目现场进行查验，调查、核实建设项目的招标投标、工程质量、进度等情况；核查被稽查单位的财务、资金状况，向职工了解情况、听取意见，必要时要求被稽查单位主要负责人作出说明；向财政、审计、建设等有关部门及银行调查了解被稽查单位的资金使用、工程质量和经营管理情况。而开展审计工作要通过立项、送达审计通知书、到被审计单位开展调查了解、制定项目实施方案，对项目建设过程中发现的问题进行调查取证、征求被审计单位意见、提交内部复核审理、经业务会议审定后出具审计报告，程序繁琐、审计周期长，而稽查程序简单、工作方式简便，效率较高，也更易于被审计单位边检查边整改。稽查职能划入审计机关后，更应借鉴其工作方式方法。三是对发现问题的处理方式不同。审计监督发现项目建设单位违反招投标法、政府采购法、超概算等违纪违规问题，由于审计机关不是《招投标法》、《政府投资条例》《必须招标工程项目规定》等法律法规的执法主体，一般需要按照相关程序移送发改、住建等主管部门依照法律、法规、规章的规定予以处理处罚，发改、住建等主管部门将处理处罚结果报送审计机关。而对稽察发现的问题处理则更为直接、便捷，对被稽查单位违反建设项目建设和管理规定的，发改部门可作出发出整改通知书责令限期改正，通报批评，暂停拨付国家建设资金，暂停项目建设，暂停有关地区、部门同类新项目的审查批准等处理决定。稽察职能划入审计机关后，审计机关应理清思路，融合二者的职能和特点，取长补短，并结合自身权限，实现对重大项目连贯、完整、高效的监督。

二、创新理念，构建多层次、全方位的立体监督体系

一是针对项目建设过程实施“纵向”监督。审计机关应严格落实新修订的《审计法》中“对政府投资和以政府投资为主的工程项目以及其他关系国家利益和公共利益的公共工程项目的预算执行、决算以及有关建设、运营情况，进行审计监督”的规定，按照量力而行、突出重点、主动作为的原则，在及时掌握本辖区政府投资建项目实施情况的基础上，每年年初制订重大项目年度审计监督计划，对项目实施开展自始至终的“纵向”监督。二是对项目建设的专题事项实施“横向”专项监督。围绕党委、政府年度中心工作，选取一定数量的建设项目，针对社会关注的焦点、投资热点、建设难点问题，确定监督事项，开展横向监督。按照《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》中明确的项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等每一个建设环节，均可作为专题事项进行监督。如审计机关可以对建设单位委托造价咨询机构编制的重大项目的招标控制价进行审核，从招标前揭示项目由于勘察设计不到位造成工程量漏记或重复计算工程量，招标控制价编制过程中高套定额、错套定额，钢筋、水泥等主材材料价格过高，重复或无依据计取费用，企业管理费和利润取费标准有误等问题，从招标前堵塞一些漏洞，杜绝一些“背后的猫腻”，从源头上规范工程建设领域行为，杜绝一些违纪违规问题的发生。三是对重要的建设领域开展专项监督。及时了解掌握本辖区重大项目拟建、在建项目实施情况，对教育、卫生、民政、交通、城市建设等紧系民生或社会关注度较高的建设领域开展专项监督，也可对政府投资项目代建制和对代建工作的开展情况实施审计调查。通过多层次、多角度的立体监督，揭露投资领域存在的因决策失误、审核把关不严、管理不善而造成重大损失浪费、重复建设等问题，为促进政府投资项目规范管理，规范工程建设领域秩序，净化建设市场等方面发挥审计机关的优势和职能。

三、转型发展，坚持“两统筹”开展重大建设项目审计监督

胡泽君审计长曾多次强调指出：要坚持推进审计项目审计组织方式“两统筹”，审计署也制定出台了做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的具体措施，因此，审计机关要从审计计划、项目实施、成果利用等关键环节着手，力促审计“两统筹”，切实提升审计监督整体效能。对重大建设项目的监督也要坚持审计项目审计组织方式“两统筹”。一是抓住审计项目计划源头，科学布局“一审多项”。紧紧围绕党委政府的中心工作，科学制定年初审计计划，从源头避免对同一单位、同一事项的重复审计。要打破处（科）室界限和分工界限，嵌入式安排重大项目审计，将其融入财政预算执行审计、经济责任审计、自然资源资产离任审计、部门财政收支审计以及对国有企业的监督等专业审计之中，实行一次进点，关注多个方面，出具专项审计报告，实现“一审多项”。二是抓牢审计项目实施，精心组织“一审多果”。项目稽察职能划入审计机关后，要坚持全局工作“一盘棋”，统筹运用联合审等多种方式，实施“多兵种、大兵团”式审计，实现对建设项目监督由单兵作战向多种审计相互联动的转变。如将重大建设项目履行建设程序情况、概预算执行情况、项目管理情况等融入领导干部经济责任审计中；在领导干部自然资源资产离任审计中，对建设项目贯彻国家、省、市关于推进生态文明建设的总体部署，执行环境保护法律法规、政策情况进行监督，密切关注与资源环境保护相关的政策措施的执行情况，推动资源集约节约利用和环境保护。同时，在审前对参审人员进行有针对性的投资项目审计培训，选取专业性强、经验丰富的审计人员，进行案例教学，统一审计实施方案。审中适时召开审计项目推进会、经验交流会，梳理工作思路，把握审计重点，及时解答审计难点，实现“一审多果、一果多用”，既避免了重复审计，又节约了资源、提高了审计效率。