瓜州县审计局自然资源资产审计调研报告

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身制”吹响了领导干部自然资源资产离任审计的号角。随后，中办国办出台了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着自然资源资产审计试点工作在全国正式拉开帷幕。这不仅是践行绿色发展理念的重大制度创新,也为新常态下的审计监督拓展了新的内涵。

一、主要做法及成效

（一）思路清晰，方向明确。2016年，局党组站在推动审计事业创新发展的高度，抢抓机遇，坚持创新，在深入分析、调研的基础上，提出了把领导干部自然资源资产审计作为全局审计工作的创新点和突破口的工作要求，标志着瓜州县审计局自然资源资产离任审计工作正式拉开帷幕。

（二）先行先试，成效显著。面对全新的审计领域，瓜州县审计局迎难而上，坚持先行先试的原则，率先在全市7个县市区中开展了领导干部自然资源资产管理责任履行情况审计试点，走在了全省县级审计机关前列。抽调业务骨干组成审计组，由主要领导亲自挂帅，完成了锁阳城镇和南岔镇2个乡镇党政主要领导自然资源资产离任审计试点工作，为全面开展自然资源资产审计积累了方法经验，奠定了坚实基础。在总结2016年、2017年开展自然资源资产离任审计试点经验的基础上，2018年坚持业务创新，再次拓展深度和广度，探索开展了瓜州乡党政领导干部经济责任审计与自然资源资产离任审计的结合审计，对负有自然资源资产管理和保护责任的县国土局开展了自然资源资产离任审计，开展了河东乡党政领导干部自然资源资产离任审计。实施的自然资源资产审计项目，连续2年被评为全市优秀审计项目，今年1个自然资源资产审计项目被市审计局推荐参加全省优秀审计项目评选。瓜州县审计局自然资源资产离任审计工作已由探索尝试迈向了全面铺开阶段。

（三）领导重视，亲自参与。近年来开展的自然资源资产离任审计项目，都由主要领导亲自抓，亲自担任审计组长，统筹协调各方面的工作，在审计过程中遇到困难和棘手问题亲自出面协调解决，为审计项目顺利进行排除了一切障碍。鼓励审计人员“大胆尝试，错了也不要紧”，给予了审计组最大限度的支持，这是瓜州县审计局自然资源资产离任审计能够快速、稳步推进的重要原因。

（四）充分调研，制定计划。自2016年开始，瓜州县审计局每年都将自然资产资源离任审计作为年度审计工作重点，列入年度审计项目计划予以实施。为确保审计质量和效果，在制定审计项目计划前，都是经过广泛征求意见建议、深入分析研究讨论，根据地域自然资源禀赋特点和实际情况，遵循可考核性、重要性、可操作性和可比性的原则，经局务会议充分讨论确定的。

（五）审前培训，有备而战。针对自然资源资产审计点多面广，对审计人员的政策性、专业性水平要求极高，且以前没有成功的案例可以参考的现状，局党组果断提出了“先学再干、边学边干”的工作思路，在审计项目实施前，先行组织审计人员进行了业务知识培训。认真学习自然资源资产的相关法律法规、政策和上级审计机关下发的领导干部自然资源资产审计相关文件等，使审计人员尽快熟悉审计业务。培训结束后，主要领导亲自主持召开了审计讨论交流会，通过学习交流，进一步明确审计方向，理清工作思路，增强审计人员的信心。

（六）团体作战，科学分组。瓜州县审计局采取“大兵团作战”的方式，抽调全局业务精尖力量参与自然资源资产审计工作。一方面培训了全局审计人员，起到了以审代训的效果，让每个审计人员都有机会参与自然资源资产审计这个全新的审计领域；另一方面，也为全局顺利推进自然资源资产审计工作提供了坚实的人力基础。并对审计组成员进行了科学分组，将审计组划分为综合组和业务组两个分组，分别由分管领导牵头；又将业务组划分为水资源、草原资源等各个资源审计小组，分别由股室长带队。综合组主要负责审计试点工作经验和方法的总结、提炼以及对外宣传等工作，同时做好审计组的服务和保障工作；业务组主要负责审计现场工作，完成《审计实施方案》中所列的全部审计事项，合理、细致的分工为审计工作顺利完成提供了有力的组织保障。

（七）充分调查，拟定方案。在进点开始审计前，局领导积极协调对接，安排审计组成员走访了县财政、国土、环保、农牧、林业、水务、统计等相关部门，对被审计地区自然资源的存量、分布、开发利用、保护、补偿、管理及制度建设等情况进行了调查了解。在调查摸底的基础上，按照量力而行的原则，结合地方自然资源资产禀赋特点，及时调整工作思路，坚持问题导向，瞄着问题去、追着问题走，精心制定《审计实施方案》，确定了审计工作目标、审计范围和对象、审计内容和重点。

（八）及时沟通，理清思路。由于自然资源资产审计点多面广，对审计人员政策性和专业性要求很高，为进一步理清审计思路，确保审计质量，每周召开一次审计组业务讨论会，由各审计小组、各成员汇报阶段性审计工作开展情况及遇到的困难和问题，及时掌握各小组的工作进度，集思广益，共同探讨解决存在问题的办法和下一步工作方向。

（九）学习取经，充实队伍。自2016年以来，瓜州县审计局每年选派1名分管领导和2名业务骨干，分别参加了酒泉市审计局组织实施的阿克塞县和肃北县领导干部自然资源资产离任审计试点和省审计厅组织实施的甘南州领导干部自然资源资产离任审计。通过参与实战锻炼，掌握了省市开展自然资源资产审计工作的最新动态，学习了上级审计机关在开展自然资源资产审计项目中一些好的经验，宣传了我局开展自然资源资产审计工作的好做法。

（十）注重调研，总结提高。把加强审计理论研究作为推进审计工作改革创新的有力抓手，融入审计项目科研化的理念，瓜州县审计局积极组织开展了审计工作大调研活动，把自然资源资产审计作为其中一个专题，认真探索县级审计机关开展自然资源资产审计的方法与途径，以理论研究的方式促进提升审计的高度和深度，推动自然资源资产审计做细、做深、做精。

（十一）技术方法不断创新。由于自然资源资产是一个复杂的生态系统，涉及范围广、分散且信息量大，单纯依靠传统审计方法，对自然资源资产管理使用情况难以从空间层面直观进行了解。为此，瓜州县审计局高度重视新审计技术方法应用，尝试使用了“3s”技术（遥感技术rs、地理信息系统gis、全球定位系统gps）。按照“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的数字化审计模式，把利用地理信息技术对数据进行空间分析作为发现审计线索的关键手段，在近三年来开展的自然资源资产审计项目中，积极运用了arcgis地理信息技术和gps等先进技术方法和手段。利用arcgis软件对同一区域内不同部门的资源数据图形叠加分析，综合分析不同信息系统数据；运用gps定位工具，对arcgis软件中分析的可疑区域进行实地调查，了解资源利用状况，切实提高了工作效率。

（十二）组织方式大胆突破。在自然资产资源审计项目组织方式上，探索创新多种审计模式。一是采取专项审计模式，选取了土地资源的管理部门进行审计，选准角度、由点及面，摸清全县土地资源的基本状况和保护、管理、利用中存在的问题，为我局进一步全面掌握县域土地资源现状，下一步开展其他乡镇自然资源资产审计奠定了基础。二是逐步探索推进领导干部履职情况审计，将自然资源资产审计与经济责任审计结合起来，同步开展，共同推进，既有助于实现审计监督全覆盖的目标，又节省了审计力量，实现一审多果。

（十三）审计内容独树一帜。针对自然资源资产审计这个全新的领域，在审计过程中，依旧坚持问题导向，在摸清被审计领导干部任职期内主要自然资源资产实物量变化情况，揭示资源环境领域存在的违法违纪问题的同时，将人大建议和政协提案办理工作与审计工作相结合，把县人大、政协有关生态环境保护和自然资源资产管理方面的建议、提案作为审计关注点，为审计工作顺利开展“另辟蹊径”。

二、存在的问题及原因分析

自然资源资产审计是一项全新的审计工作，虽然国家审计署和省审计厅对开展试点工作制订了详细的工作方案，提供了一定指导，但受审计人员专业能力、技术方法、审计环境等制约，具体实施中遇到的困难和问题还比较多，具体表现在：

（一）审计内容特殊，审计力量不足。造成这一困难的原因既有客观方面的，也有主观方面的。客观原因来自于两点：一是领导干部自然资源资产离任审计尚处于起步和摸索阶段，审计对象、审计目标、审计方法等对审计人员来说是全新的，没有任何经验可以借鉴或者复制，完全区别于传统的财务审计或者专项资金审计。二是此项审计专业性强，审计对象涵盖国土、水源、森林、矿产和环境，而且不同地域自然资源资产禀赋特点千差万别，可谓是横向广、纵向深。对每一个领域的审计实施都需要具备一定的专业理论知识，以土地资源审计为例，既要熟悉土地规划利用方面的法律法规，还要掌握土壤污染、卫片图斑识别等相关知识。且审计中接触的大量数据来源于各相关业务部门，审计组缺乏涉及arcgis操作等专业领域的技术力量支持，数据的可信程度难以甄别确定，现阶段仅仅依靠审计机关自身力量独立完成自然资源资产审计的难度较大。主观原因来自于三点：一是审计人员知识结构主要侧重于财务、审计、工程等方面，在开展自然资源审计时似有英雄无用武之地之感。二是存在“上热中温下冷”的问题。局班子全心全意致力于审计业务创新，但部分审计人员却存在等、靠思想，认为探索阶段的审计项目差不多就行了，待上级有了“模板”再照着做，所以在审计实施过程中未能重视，存在畏难情绪，工作积极性不高。三是为使全局更多的审计人员都有机会接触自然资源资产审计这个全新的领域，同时起到以审代训的效果，局党组在安排部署自然资源资产审计时采取了大兵团作战模式。但个别审计人员缺乏业务学习主动性，对新知识、新领域不能静下心来认真研究，对审计中遇到的困难和问题不主动去分析和解决，混在其中，没有发挥主观能动性。

（二）思想认识不够，外部环境欠佳。主要表现在相关部门和乡镇主要领导干部缺乏大局观，思想认识存在误区。部分部门和乡镇主要领导干部对开展自然资源资产审计的重大意义认识不足，一方面对当前加强自然资源资产管理和生态环境保护必要性和紧迫性没有入脑入心，对自然资源保护、环境保护、环境承载能力等认知陌然，仍然推行传统、粗放式的发展方式，另一方面对自身在落实自然资源资产管理和生态环境保护目标责任方面没有正确的认识，责任不清，重视不够，错误的认为自己只要把钱和项目管好就可以了，其他方面不会有什么太大的问题。导致他们对自然资源资产审计重视程度不够，对审计过程配合不够积极主动，增加了审计部门开展领导干部自然资源资产离任审计工作的难度。

（三）基础数据不全，审计取证困难。《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》规定：审计机关应当以自然资源资产负债表或者有关部门管理数据资料反映的自然资源资产实物量和生态环境质量状况变化为基础进行审计。但目前，各乡镇均没有完整的当地自然资源资产管理数据，自然资源资产的基础性资料严重缺失，且自然资源资产负债表也未编制出来，使得审计人员在收集自然资源资产存量数据、分布数据、管理情况、开发利用现状等基础性数据时耗时耗力。审计人员为获取自然资源资产管理基础数据，只能通过相关职能部门。但由于自然资源资产种类多样并且管理职能划分、事权交叉导致数据分散在多个部门、不同股室，难以实现共享，提取难度较大。且相关职能部门的数据大多以县域为基础进行统计，各类监测点设置不均衡，未细化具体到每个乡镇，致使审计人员很难顺利提取到基层乡镇的各项资源监测数据，提取的一些数据也不具有连续性，对数据的甄别、对比、分析带来了很大的困难。

（四）工作机制不健全，工作合力未形成。目前，我县尚未成立领导干部自然资源资产离任审计工作领导小组，未建立自然资源资产离任审计联席会议制度，未从县上的层面来统筹自然资源资产审计工作，协调审计、国土、水务、林业、环保等部门之间的工作，审计部门开展自然资源资产工作处于单打独斗的境地。虽然在审计开展过程中，得到了相关部门的支持和配合，但随着履职尽责考核，追责问责力度不断加大，相关职能部门在乡镇均有基层站所，一方面有着不愿得罪人的思想，另一方面，生怕审计机关在审计相关乡镇的同时发现自身工作的问题，导致在配合审计工作时有所顾虑。所以审计过程中，审计部门与各职能部门协同作战效果并未真正发挥出来。且《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》规定：审计机关应当依照干部管理权限，根据组织部门委托，确定领导干部自然资源资产离任审计计划。我县现行的做法与此条规定有一定出入。

（五）责任难以界定，结果运用有限。自然资源资产受损影响因素较多，并且自然资源问题具有较强的隐蔽性和滞后性，在界定领导干部受托责任时没有明确界限，一些问题更涉及群众利益整改难度较大。一是自然资源环境是有机整体，某种资源的不合理使用可能会影响其他资源的管理评价结果，如矿产开采加工废弃物随意排放会导致水体污染，滥砍滥伐使地表裸露引发水土流失，进而会降低大气环境质量，影响监测数据，对于上述问题，如何界定环保、国土、林业部门之间的责任就有难度。二是自然资源资产有其特殊性，受历史、地域、气候、季节、生长期等因素影响，量变和质变都要经过一段时间负面效果才会浮现出来，领导干部任期内的决策对自然环境产生的影响具有滞后性，责任划分界限也很模糊，且追责影响到评先评优、人事变动，难以落实好问责追责制度。三是有些问题涉及群众敏感问题，追责和整改都有难度，比如，有些农户缺乏法律常识，违规占用耕地建房建场，国土部门制止无效后也只能进行处罚后不了了之，这种问题审计人员既不能武断地向国土部门定责，也不能强令群众拆除房屋场地，审计整改难度很大。

（六）考评标准不一，评价风险过高。《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》规定：审计机关要对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析，按照好、较好、一般、较差、差5个等次客观评价被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。在审计过程中，审计人员虽然对被审计领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行了评价，但由于无具体、合理、固定的评价标准，审计评价很大程度上是审计人员通过审计“感觉”出来的，主观成分过多，评价依据不足，因此带来了一定的审计风险。

（七）审深审透不足，发现问题浅显。通过近年来开展的自然资源资产离任审计的情况来看，部分审计查出的问题存在表面化、浅显化的问题，把自然资源资产审计搞成了“自然资源资产和生态环境保护方面的政策落实审计”，未对审计发现的问题进行深层次的分析，没有把自然资源资产变化和生态环境保护情况与开发利用、保护管理、项目实施、资金投入等人为活动及生态补偿机制等紧密结合起来，分析评价人为活动对自然资源资产变化和生态环境所产生的影响、发挥的绩效。没有站在为县委、政府提供可靠的决策依据的高度来开展自然资源资产审计工作，没有真正起到堵塞管理漏洞、提高管理水平、促进生态保护与经济发展协同推进的效果。

三、改进的措施及今后努力的方向

（一）提高思想认识，充分领会开展自然资源资产审计的重要意义。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。党中央把开展领导干部自然资源资产离任审计作为加强生态文明建设的一项重要改革举措，说明开展领导干部自然资源资产离任审计不是走走过场，也不是刻意标新立异。这就要求地方党政领导要树立科学的发展观和正确的政绩观，做到经济建设与生态文明建设“两手抓”。各级领导以及审计人员必须提高思想认识，把开展自然资源资产离任审计作为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和十九精神的重要举措，作为贯彻落实中央和省委重大决策部署促进深化改革的重要任务，作为推动全面从严治党向纵深发展加强干部监督管理的重要途径，作为全面履行审计监督职能发挥审计监督作用的重要职责，深刻把握政策内涵，统一思想和行动。

（二）健全工作机制，创造良好外部条件。一方面是审计组织程序上，根据《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》的相关规定，进一步完善自然资源资产审计工作的组织程序。建议由组织部门委托审计机关开展党政领导干部自然资源资产离任审计，也可与党政领导干部经济责任审计同时委托。另一方面，参照经济责任审计联席会议模式，通过汇报争取，实行政府牵头，建立部门联动机制，成立由纪委监委、组织、审计以及环保、国土、林业、水务等负有自然资源资产管理和生态环境保护职责的部门组成的自然资源资产审计工作领导小组。加强部门之间的沟通衔接与配合支持力度，形成工作合力，共同促进党政领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任落实到位。

（三）加强自身建设，提高审计队伍能力水平。自然资源资产离任审计要求审计人员不仅要会审计、懂计算机，还要具备自然资源环境相关知识，这就要求审计机关要进一步强化审计队伍力量，多途径优化审计队伍知识结构，全面提升自然资源资产审计工作水平。一是加强学习培训力度。个人主动学，审计人员要主动学习自然资源和环境保护方面政策法规和相关专业知识，掌握各种自然资源的特点、熟知主管部门相关业务流程，避免在审计时走弯路。交流研讨学，举办机关内部自然资源资产审计集中交流培训活动，让每个审计人员走上讲台，交流自身开展自然资源资产审计的具体审计方法及经验。专家辅导学，适时邀请土地、林业、草原以及地理信息系统方面的专业技术人员，为全局审计人员开展专题讲座。走出门去学，委派审计人员参加上级审计机关开展的自然资源资产审计项目，学习经验技术，掌握新动态，拓宽眼界思路，带动局机关审计业务水平提升。二是继续强化实战锻炼。坚持以审代训，着力提高审计人员实战能力，按照“最好的培训方式就是搞项目”的理念，为审计人员创造、提供更多的实战机会。三是强化审计人员绩效管理。尤其是在大兵团作战中，注重科学分组分工，强化审计组成员绩效管理。如：在某乡镇自然资源资产审计过程中，将审计组划分为土地、林业、草原、水资源4个小组，根据每个小组独立提交的审计成果进行排名，排名第二的小组仅得排名第一小组所得分值的80%，排名第三的小组仅得排名第二小组所得分值的80%，以此类推，切实突出业绩导向。四是进一步规范审计业务工作流程。结合省、市开展自然资源资产审计好的做法，总结提炼自身开展自然资源资产审计工作经验，参照上级审计机关审计文书格式、审计程序和规范要求，量身定制一套符合我县自然资源资产审计工作实际的《业务指南》或《操作规程》。

（四）突出区域资源禀赋特点，因地制宜确定审计重点。根据各乡镇自然资源禀赋特点、生态环境保护重点领域和主体功能区定位，制定凸显乡镇特色的审计实施方案，一定要结合当地实际，有针对性地开展审计，切忌“眉毛胡子一把抓”。例如，某乡镇以草地为主，辖区内河流湖泊、水库堰塘等水资源富饶，且果木种植、畜牧养殖企业和农户众多，因此审计实施方案就要将围栏养殖、水体污染、废弃物排放等事项作为审计重点；另一乡镇以山地为主，矿山开采加工企业分布较多，相应的审计实施方案就要将违规开采、环评设施运转、矿山复绿、矿山生态环境治理等事项作为审计重要内容。

（五）创新审计方法，灵活选择取证方式。自然资源资产审计特殊性要求审计人员要充分发挥主观能动性，打破传统审计思维、树立创新意识，在审计思路和技术手段上取得突破。传统审计注重账面数据和资金流向，通过资金动态“顺藤摸瓜”，然而对自然资源资产审计来说，仅凭被审计单位提供的书面资料难以证实自然资源管理责任落实、项目实施效果、资金使用效益是否实现，有效的审计方法和充分恰当的审计证据就成为了审计项目质量控制的关键。一是做足前期准备工作，在查阅相关数据资料基础上，利用网络舆情搜索、现场踏勘、走访调查、座谈会等形式收集一手资料。二是突破地域限制购买社会服务，建立自然资源资产审计人才库，聘请相关专业技术人员提供技术支持，对于难以评价的审计问题，运用gooleearth、gis等空间技术获取土地、林地还有矿山等卫片执法图斑数据分析揭示国土、水源、林木、矿产以及大气环境方面的违法行为。三是注意审计取证的有效性和完整性，像违法占用耕地、水体污染、矿山生态破坏、扬尘污染等现场踏勘发现的问题一定要要求审计人员、专家人员、被审计单位和经办人员多方签字才能保证取证的真实性和权威性，另外取证方式不能拘泥，比如拍照、录音、座谈笔录、踏勘记录表等都可作为证据，审计人员取得的证据要能够形成严谨的证据链，才能最大限度地降低审计风险。

（五）客观公正评价，科学界定责任。致使自然资源资产遭到损害的原因是多方面的，客观分析人为因素和自然因素的影响程度，客观评价领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的履职尽责情况，厘清被审计领导干部和其他相关人员对相关问题应承担的责任。一是实事求是，遵循领导干部“权责一致”的原则和“看职责、看行为、看后果”的方法，充分听取乡镇领导干部和有关方面对审计情况的意见。二是正确处理好经济发展与生态环境保护的辩证关系，落实“三个区分开来”要求，审慎作出审计评价。三是逐步探索自然资源资产审计评价办法，把被审计领导干部任期内自然资源资产实物量和生态环境质量变化情况、约束性指标等硬性指标作为审计评价的重要依据，科学划分权重，最终通过加权计算，得出好、较好、一般、较差、差5个等次的评价结果。

（六）转变审计理念，提高审计工作成效。一是始终坚持问题导向，以发现问题、分析问题、解决问题、推动工作为目的，自然资源资产审计不能偏离审计工作的初衷，最终要回到服务县委政府中心工作、促进县域经济社会发展上来。二是强化绩效意识，注重绩效分析，在审深审透审准上狠下功夫。对自然资源资产管理及生态环境保护相关政策落实前后、法规实行前后、资金征管用前后、项目实施前后、自然资源资产批采用前后的自然资源资产实物量、生态环境指标、社会效益、经济效益等进行多元分析，既要拓宽自然资源资产审计的广度，又要探索自然资源资产审计的深度。最终向县委、县政府提交一份可以作为管干部、作决策依据的自然资源资产审计意见。

自2018年开始，领导干部自然资源资产离任审计已成为经常性审计制度。开展领导干部自然资源资产离任审计对促进领导干部更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，树立科学的发展观和政绩观，更好地守护“绿水青山”，实现绿色可持续发展之路发挥了重要作用。但自然资源资产离任审计作为一项全新的工作任务，在具体实施过程中仍然存在诸多难点问题，需要我们在今后的实践中不断研究、改进，审计人员依然任重而道远。