新常态下开展政府投资项目审计的调查研究

政府投资项目事关国计民生，关系千家万户，在整个社会经济的发展和运行过程中起着举足轻重的作用。审计部门作为整个政府投资监管体系的重要一员，也一直将提高财政资金的使用效益作为工作目标和实践重心。随着政府投资审计的实践摸索和稳步发展，审计的监督职能正在全方位、多角度的延伸和深化，审计的服务职能也在此过程中逐渐显现并受到越来越多的关注。作为一名审计人，凭借着对审计工作的满腔热忱，将工作中的点滴思考，汇聚成篇，浅谈在新常态下如何开展政府投资项目审计。

一、适应新常态，探索转变政府投资项目审计观念

政府投资审计是在国家法律的授权和国家治理的统领下，承担着人民大众依法审计的特殊权利，这种权利在政府投资领域主要是权利的制约和监督，为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息。投资审计对政府的服务主要表现在以下方面：一是政府投资审计为政府投资提供决策服务。科学决策、控制规模、促进效益是投资审计服务政府宏观决策的根本目的，投资审计的工作性质和基本职能使得审计机关能够掌握大量的第一手资料，通过对普遍性、倾向性的问题进行提炼总结，并及时反馈给政府，为政府宏观决策提供实践参考和经验借鉴，充分体现出审计机关以服务为宗旨的工作理念。在政府投资过程中，一些项目只注重短期效益，使得投入的资金不仅不能发挥其应有的社会效益，反而会给财政带来新的包袱。而投资审计可以对投资行为进行跟踪关注，将存在的问题及时反馈给政府，发挥其政府谋士的作用，帮助政府树立在投资的资金渠道、投资方向、工程管理等方面以效益为目标的指导思想。二是投资审计关注建设领域存在的突出问题，为规范建筑市场服务。随着城市化建设的不断推进，建设领域不断暴露出一些不容忽视的问题：基建程序执行不严、工程变更随意频繁、招标投标形同虚设、高估冒算屡禁不止等，这些现象在不同程度上影响了整个建筑市场的规范化程度，而建筑市场的规范化直接影响到政府工程运行的规范化。在投资审计过程中，可以延伸到建筑市场的薄弱环节，实现其自我完善。三是投资审计关注投融资体制改革，为完善投融资体制服务。为适应市场经济发展客观规律，全面实现投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资管理规范化的新型投融资体制，各地都在政府投资项目中积极试行ppp等新型融资管理模式，这些模式对于解决建设资金缺口、提高政府工程管理水平可以起到积极作用。然而，由于投融资体制改革存在着一些不完善之处，为了更好地促进其为政府投资建设服务、真正去弊存利，审计机关需谨慎行事，周密考虑，加大关注力度，力求为完善投融资体制提供切实的服务。

面对新形势新任务新要求，各级审计机关和广大审计人员理应适应新常态、践行新理念，以改革创新的思路谋划审计、把握时代脉搏，找准审计监督与促进经济社会发展的最佳结合点和切入点，切实发挥投资审计服务经济发展大局，维护建设领域经济秩序，促进党风廉政建设的“免疫系统功能”。现在大部分审计机关和审计人员在政府投资工程审计中扮演着建设单位的造价员角色，从事政府投资工程竣工结算审计工作。工程的前期什么情况，施工过程中又发生了什么，审计人员一无所知，只凭借建设单位报送的竣工结算资料加上现场实测，进行客观的推理，审计风险大。大多数情况下审计人员在与施工单位人员对账时，争的面红耳赤，建设单位人员却隔岸观火。为了客观公正的进行政府投资审计，解决任务重、人手少的矛盾，同时适当规避审计风险，审计机关和审计人员应从工程竣工结算审计中跳出来，由建设单位的造价员变为监督员和管理员。这一转变是法律法规的内在需求，也是《审计法》对审计机关和审计人员的要求，同时也进一步加强对建设单位的规范管理，使其做大做强、做精做实。

二、践行新理念，强力推进政府投资项目审计革新

随着科技的发展和时代的进步，我国从计划经济模式进入了市场经济体系，而工程造价行业的发展正好见证了这一历史进程，工程造价行业信息化发展见证了从手工绘图计算，到计算机二维辅助计算，到计算机三维建模计算，从采用定额模式到清单模式的发展历程。随着工程造价行业逐步进入全过程精细化管理的阶段，如何利用信息化手段，如何利用bim技术有效监督政府投资项目资金效益的发挥，是每一位从事政府投资项目审计人员值得关注和思考的。现有审计人员在有限的时间内完成大批量的投资审计任务，审计质量难以保证；引入社会中介机构参与，如何有效监管审计质量也是一个难题。bim数据管理和造价分析系统的应用，开辟了投资审计新的篇章。通过bim网络互联功能，实时将施工图纸、设计变更、现场签证、验收单等工程资料上传，也可以利用手机、电脑等采集现场数据资料，作为审计发现问题的基础证明材料；利用bim技术，审计人员可以较快建立算量模型，得出精准的工程量，再将被复审的工程量导入模型，通过系统中的“对账”功能，即可对比出工程量的误差，从而解决工程量核对问题。此外，在bim系统中，通过审计资料信息库，能够便捷实现审计组长、分管领导、复核人员的浏览、管理和审理工作。通过这些技术手段，保证了审计资料及审计过程的透明化，减少了廉政风险和质量风险。从而，为实现投资审计进入新时代提供了技术支撑和保障。

为顺应审计事业规划和发展的要求，政府投资审计应探寻更深层次的拓展空间，并以提升审计服务水平为最终目的，开创投资审计新局面。一是要注重投资立项的针对性和科学性，坚持用科学发展观来引领政府投资方向。然而某些地方政府急于在短期内出政绩，追求急功近利，追求所谓的“面子工程”，这种现象必须坚决制止。二是着力突出民生工程，维护人民群众的根本利益。投资审计应围绕“保障和改善民生作为政府工作的重要任务”这个关键点，加强对关乎民生的热点、难点问题进行审计监督，促使政府和社会各界关注民生、保障民生、改善民生。三是加强对关键环节和高风险部位的监督，促进社会公平有序。国家治理就是通过法律、行政、舆论监督等多种手段来防范和控制社会经济风险，来保证国家的安全、人民的幸福、社会的稳定，政府投资审计应针这些关键环节，开展审计工作。首先加强对工程招投标的审核，维护行业公平。招投标阶段是工程投资关键环节，审计机关应加强对招投标文件、程序及合同条款的合法性、合规性以及完整性的审查。其次监督工程的投资规模和投资比例。工程施工阶段的控制最具有不确定性和风险性，审计机关要更加重视投资项目的建设过程审计，全过程跟踪审计作为一种新的审计方式，在审计中越来越被采用，为国家节省了大量建设资金，同时杜绝、揭示了一批贪污腐败行为，取得了明显的社会效益。

三、整合新思维，着力实现政府投资项目审计全覆盖

政府投资规模的不断加大，投资管理模式的不断创新，投资审计任务重与审计人员力量不足的矛盾日益突出。要想实现投资审计全覆盖，仅靠现有投资审计人员难以为继。整合审计资源、聚焦审计思维，有效利用内部审计、社会审计力量，充分发挥国家审计、内部审计和社会审计的合力，将是实现政府投资审计全覆盖的有效途径。通过科学制定审计计划和中长期规划，分门别类确定审计方法和组织模式。对常规性、经常性建设项目由审计机关直接审计；对涉及上级专项资金、本级配套投资跨区域大型建设项目，由上一级审计机关牵头、整合各县区审计力量实施联合审计；对政府投资或国有企业融资（含bt、ppp项目）建设的重大基础设施或公益事业项目，由审计机关牵头、依法依规选聘高素质社会中介机构参与共同组成审计组的模式实施审计；对国有企业自筹资金投资建设项目，在企业内部审计机构或委托社会中介机构审计的基础上，审计机关适当实施抽查审计。从目前各级审计机关开展政府投资审计情况看，普遍存在计划性不强、主动性差的问题，监督的覆盖面还远远不够，还存在较为严重的监督“盲区”和“死角”。审计计划大多是源于建设单位的申请，而不是审计机关在充分调查摸底和分析研究的基础上确定，审计工作具有很大的被动性。同时在内容上存在较大差异，大部分审计机关仅涉足工程结算审计，对项目建设程序和资金使用情况及效益发挥方面没有关注或关注面较小。

为此，对政府投资建设项目应通过逐行业、逐部门、逐单位的调查摸底，登记造册，建立有项目数量、投资结构、资金总额、运管模式等基本内容的审计项目库，分门别类进行管理。然后，按照“消化存量、覆盖增量、突出重点、周期滚动、全覆盖安排”的思路，科学制定年度审计计划和中期审计规划，做到五年有规划指导、三年有计划滚动、年度有重点安排。在审计内容上也应把握“三条主线”：一是资金流向主线，重点对项目建设资金的筹集、管理、使用和概算、预算、结算、决算等环节进行延伸审查；二是业务流程主线，重点对项目决策立项、勘察设计、施工招标、竣工验收等环节进行审查；三是权力运行主线，重点揭示项目决策、招投标、资金审批、事项变更等权力运行中的损失浪费、假公济私、利益输送等问题。从而实现政府投资审计在项目和内容上的全覆盖，真正发挥审计监督的职能作用。

四、强化新举措，切实改善政府投资项目审计方式

（一）把控投资审计针对性。对于政府投资审计，工作要进行前移而不仅局限于事后监督，在招标等前置环节进行有效介入，这样更能够确保财政资金的有效使用。投资审计工作要对政府所投资的项目进行全方位的监督，即从决策到建设到竣工以及竣工之后的实际使用情况进行有效的跟踪审计，切实保障财政资金的有效使用。从监督的效能上讲，对于被审计单位施工前的决策以及设计阶段，都要有针对性的进行评审，这也会成为今后政府进行投资审计的一个至关重要的着手点。为了更有效的把控投资审计的针对性，发挥政府投资项目前期控制的有效性，政府审计人员要切实做好被审计单位前期决策阶段的监督作用，不仅要看其决策是否科学，还要看其决策是否可行。此外，投资审计工作还要致力把控招标环节的透明性，降低寻租的可能性。对于任何环节出现的违法违规现象要及时喊停，充分发挥审计监督在政府投资项目中的管理作用。

（二）明确审计职能界限性。政府性建设项目，投入资金大，建设周期长，社会影响力大。要实现国家建设工程审计全覆盖，解决审计职能界限不清，需要借助社会审计资源。为规范审计，确保审计质量和公开公正，作为政府机构需制定一些审计管理办法、审计质量考核办法、审计招投标办法等规章制度，采取公开招标形式，择优选择社会中介机构，使国家审计机关与社会中介机构的优势得到互补，资源实现共享，达到双赢目的。

（三）强化项目监督指向性。针对近几年政府投资审计中发现的建设工程因管理不善造成损失浪费较为严重和利用新材料高估冒算等现象，应从审计管理入手，通过对招投标、施工合同和施工环节的全程监督分析，监督建设业主、监理人员在施工现场管理、监理和材料价格把关不严等方面存在的问题。为深化投资审计，在严格工程造价审计监督的同时，另外应从工程规划设计、合同签订、投资控制、现场监管、工程变更、财务管理等环节入手，进行全方位、多角度审核。在政府投资建设项目审计中，注重微观审计与宏观服务的关系，针对审计发现的问题，采取审计信息、审计报告等形式，提出审计建议，为政府和领导宏观决策服务。