民生保障领域“硕鼠”频现 基层干部合谋侵占项目资金

在四级财政支持的惠农工程中做手脚，挪用救灾、防汛、扶贫等专项资金，用于个人或部门消费，致使国家和群众利益遭受损害……近段时间，中央及许多地方设置了多类别的民生保障项目，但“硕鼠”却隐匿其中。

近日，一批民生保障领域职务犯罪案件在辽宁省几家法院接连宣判，多名侵犯民生保障资金的基层干部被判刑，引发关注。《经济参考报》记者追踪调查发现，当前侵犯民生保障资金的违法犯罪案件在部分地区多发，且具有伪装性、合谋性等特征，大多直接损害群众切身利益。在此背景下，完善制度设计、查堵漏洞，从源头防范民生项目成为“唐僧肉”已显紧迫。

书记乡长落马折射基层侵占民生资金乱象

一些涉民生保障项目，因专项资金的透明度较高，在具体实施中情况良好，但也有部分专项资金由于知情面窄、操作不透明等因素，成为腐败分子的“唐僧肉”。

锦州市中级人民法院终审宣判一起职务犯罪案件，一个乡的党委书记、乡长同获刑。该案揭开了民生保障领域职务犯罪案件，尤其是窝案串案多发的严峻现实。

办案法官介绍，当事人李玉忱和赵国昌案发前分别担任黑山县英城子乡党委书记、乡长职务，其多笔犯罪事实与民生项目有关。2015年，县农发局拨付抗旱救灾专项资金10万元，李玉忱、赵国昌指使他人以虚开发票、编造合同方式套出，挪作他用；县财政局拨付危房改造专项资金17.5万元，用于26户贫困户的危房改造，二人也将该笔资金套取挪用。二人还有直接贪污民生资金的行为。法院以贪污罪、滥用职权罪、挪用特定款物罪，数罪并罚，判处李玉忱有期徒刑7年，并处罚金20万元，以相同罪名判处赵国昌有期徒刑4年，并处罚金20万元。

“他们的挪用行为致使旱情无法及时缓解，危房得不到及时修缮，扶贫款项不能发放到位，严重干扰了国家相关政策的实施，造成恶劣的社会影响。”主审法官说。

此前，辽阳市宏伟区法院也宣判过类似窝案。辽阳县财政局原副局长郝景新在一个四级财政共同出资的惠农环境示范工程中，利用采购设备的机会套取专项资金，构成受贿、滥用职权等罪，被判处有期徒刑13年6个月。同案的辽阳县政府采购中心原副主任、隆昌镇原党委书记、镇长，以及多名中标企业负责人等一并被定罪。

锦州中院还宣判了刘宝军贪污、受贿、挪用特定款物案件。刘宝军担任绥中县高岭镇党委书记期间，于2011年至2013年先后三次将上级部门拨付的农业救灾款、防汛专项资金挪作他用，共挪用43.6万元。此外，其还有多笔贪污、受贿的犯罪事实。法院以挪用特定款物罪、贪污罪、受贿罪，数罪并罚，终审判处刘宝军有期徒刑5年6个月，并处罚金40万元。

《经济参考报》记者采访了解到，一部分民生保障资金、特定款物被侵吞或挪用后，被相关干部用于个人消费或支出。比如丹东中院审理的张胜利一案，张胜利在担任凤城市鸡冠山镇镇长期间，辽宁省、丹东市、凤城市财政部门向该镇拨付农村环境运行维护费、农村环境整治等专项资金161万元，其授意他人通过虚报工程项目的方式套取65万元，用于报销手机费、电话费，造成国家专项资金的损失。他因犯滥用职权等三宗罪，被判处有期徒刑10年，并处罚金60万元。

长期从事反腐败研究的辽宁社科院研究员侯小丰表示，一些涉民生保障项目，因专项资金的透明度较高，在具体实施中情况良好，但也有部分专项资金由于知情面窄、操作不透明等因素，成为腐败分子的“唐僧肉”。窝案串案多发表明，治理这一现象需要社会综合治理，从源头寻找破解之道。

科员、司机成“帮凶”

伪装性合谋性特征凸显

一些地方民生保障领域不断发生的吞挪资金等乱象，已引起高层的重视。2019年，辽宁省纪委监委在全省乡镇街道集中开展涉农资金、涉农项目和城市民生资金、民生项目问题大排查大起底专项行动，行动期间，共排查发现各类问题39万余件，其中，立案2857件，一批职务犯罪嫌疑人被移送司法机关。

受访人士告诉《经济参考报》记者，除了示范工程、专项改造，近几年国家还推出了粮食补贴、农机补贴、病害猪无害化处理专项资金、扶贫培训专项资金、电影下乡专项资金等专项补贴或资金。原本为保障和改善民生的惠民政策，在执行过程中，却被一些腐败分子钻了空子，专项资金和补贴被虚报冒领、侵吞挪用的现象屡见不鲜。

查办上述辽阳惠农环境示范工程腐败窝案的一位检察官说，“四级财政支持的惠农示范工程全部在相对封闭的空间运行，缺乏有效的外部监督，因此一线参与项目承揽、资金管理、设备采购的官员权力过大。另外在专项资金申报、支付等环节，相关管理规定过于宽泛，项目申报条件、审批、拨付程序以及资金使用的监管途径、方法、责任主体、追究机制等规定均不够明确。”

当前，涉民生保障领域的职务犯罪案件愈加凸显三大特征：

首先，具有依附性。此类违法犯罪行为以特定的政策为依附，套利根源来自政策的授权，既依靠于权力，更依附于政策。依附政策，钻政策的空子，这是一些基层干部侵占民生资金的基本手段。在郝景新案件中，据郝景新供述，“有些政策有漏洞，资金使用方式也有问题，没人监督，基本就是一两个人说了算。”

其次，伪装性强。侵犯民生保障资金犯罪行为及背后的腐败，有较强的隐蔽性和欺骗性，用合法程序来掩盖非法牟利的本质。表面上按程序办事，私下的勾结或交易外人看不到。

“‘伪装性’是民生保障领域职务犯罪案件最大的特征。”辽宁省委党校教授周维强说，由于政策赋予了执行者自由处置的空间，所以民生资金的发放、使用等表面上都合法合规，在程序上和规则上不易查出瑕疵，给查办带来难度。

再有，具有合谋性。此类案件中，单独行动的很少，没有“合作”对象的配合较难完成。内外部人员利益相互捆绑，最后套利分配。李玉忱、赵国昌案件，二人套取资金时经常有他人配合，包括农科站站长、民政办的科员、乡政府的司机都成了“帮凶”。

办案人员透露，侵犯民生保障资金类案件的涉案主体职级普遍较低，多数是科级及科级以下干部，主要包括“两委”、基层部门重点岗位等人员。虽然职级不高，但这些人从事的工作与群众生活密切相关，所涉职务犯罪直接损害群众切身利益，较易引发社会上的不满情绪。

“我不知道这是犯法”筑“双防线”促源头防范刻不容缓

当前，改善民生的重要手段之一就是通过惠民利民政策、辅以专项保障资金来推动实施。因此，应当加强民生保障资金的监管，确保好政策、好项目不异化成个别人的牟利工具。具体来说，要打造“双防线”，即民生保障资金的保护防线和职务犯罪的预防防线。

《经济参考报》记者在调查期间发现，一个值得警惕的现象是，在民生保障领域犯罪的国家工作人员中，许多人法律观念淡薄，尤其是挪用特定款物、滥用职权、玩忽职守的当事人，有的甚至不知道自己的行为是犯罪。李玉忱在身陷囹圄后，向记者坦承，“以为把扶贫、危房改造资金挪用一下不是多大事，没想到犯了法，教训太大了！”

周维强、侯小丰认为，从各地查办的案件看，民生保障资金在使用中，往往存在账目管理不规范问题。有的专项资金没有实行单独核算，很多专项资金由项目主管部门管理，因业务量大、资金分散、多头管理，再加上队伍素质参差不齐，尚无法实施有效监督。

受访的纪检、巡视、检法等办案人员表示，为了防止涉民生保障领域职务犯罪蔓延势头，应打造实现源头治理的制度体系。当务之急是，统一民生保障资金管理平台，将有关部门数据导入信息平台，并确立核查机制，同时建立信息共享制度。

另外，加大对专项资金使用状况的监督力度。除了必要的审计监督，以及财政、纪检监察监督，来自社会的监督也是重要一环，包括畅通群众举报渠道。“如有必要，人大机关可以要求政府职能部门定期提交专项报告，接受审查和监督，强化责任追究。”周维强说。

辽宁大学哲学与公共管理学院教授王雅等专家建议，为遏制民生保障领域频出“硕鼠”大要案、确保公平正义，可以尝试在一些民生保障项目中引入第三方机制，让具有代表性的公民或社会中介组织参与进来。为此，有必要建立定期抽查等制度，对专项资金的管理定期随机抽查、审计，同时建立回访制度，了解公职人员是否以权谋私，了解项目的推进程度及实施效果，避免民生项目沦为民怨项目。