基层审计机关推进“两统筹”工作的路径和方法

审计署《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》，体现了审计署对如何实现审计全覆盖问题的精准把握，为全国审计机关有效拓展审计广度和深度，切实发挥好“经济体检”功能，实现审计工作提质增效提供了重要遵循。《通知》印发以来，各地审计机关认真贯彻落实审计署有关决策部署，不断创新审计理念和审计方式方法，加大审计项目和审计组织方式的统筹力度，在审计项目管理、审计组织方式创新、审计数据运用方面积极探索，取得了显著成效。但基层审计机关在推进“两统筹”审计实践运用中也遇到了人员能力不足、技术方法滞后、沟通衔接不到位等一些问题，本文就基层审计机关“两统筹”工作中出现的问题进行分析，提出进一步解决问题的方法和路径。

一、基层审计机关推进审计“两统筹”工作中存在的问题

（一）计划衔接不充分。目前，基层审计机关编制年度审计项目计划主要采取“二元”结构，即：在充分考虑上级审计机关统一组织审计项目的前提下，再安排本级审计项目自定计划。但上级审计机关的项目计划具有指令性，下级审计机关自定计划时必须“避让”。本级自定计划由于编制环节在前，上下级审计机关与具体的审计对象、抽查范围、延伸事项等衔接不够充分，一定程度上影响了审计计划实施过程的纵向统筹和横向拓展。同时，上级机关频繁抽调基层审计骨干参与省市大项目审计，一定程度上削弱了基层审计力量，使本来人员较少的基层审计机关推进审计项目的统筹有难度。

（二）审计力量不足。在目前的审计管理模式下，基层审计机关普遍存在着审计任务重与审计力量不足的矛盾，审计人员超负荷工作成为常态。特别是近年来，随着经济社会的不断发展，党委和政府赋予审计的职能日益拓展，社会各界对国家审计的需求急剧提升，导致上级审计机关统一组织或授权的审计项目数量和工作量激增，地方党委、政府和其他相关领导机关交办的审计任务也大幅增加，面对监督全覆盖的任务，基层审计机关在现有人力资源配置下，难免有心无力。

（三）人员素质不高。实施“两统筹”，需要审计人员具备不同领域的审计经验，掌握不同行业的专业知识，对其职业胜任能力和专业素养提出了更高的要求。目前基层审计机关人员普遍以审计、会计、经济等专业为主，法律、计算机、工程造价等专业人员严重匮乏，在传统的按业务领域“分块分片”模式下，每位审计人员既有相对熟悉的领域，也有不擅长的专业，现有基层审计人员的职业能力达不到“一专多能”的要求和标准，大多无法满足“捆绑”审计项目的需求，要做到“一审多项”“一审多果”，审计人员的能力素质还不能完全适应。

(四)制度体系不完善。一是上下级审计机关之间、审计涉及单位部门之间的资料和成果共享机制还未完全建立，影响了审计的整体合力。二是“两统筹”审计项目安排的“多期叠加”“无缝行接”，使一些审计人员长期奔波在审计一线，无暇对专业领域进行深入研究及对项目实施的经验教训及时进行分析总结和提炼，不利于审计事业的可持续发展。三是国家审计与内部审计和社会审计的资源未得到有效统筹，监督合力未能有效发挥。受行业主管部门分割、审计准则、程序差异的影响，三者之间存在沟通不畅、各自为政的情形；三者的关注点各有侧重，协同开展审计存在难度；三者的审计成果互认和利用方面存在一定障碍，尽管内部审计业务与国家审计业务日益趋同，但由于内部审计服务于单位管理层，独立性较弱，导致内部审计信任度较低。社会审计受成本效益的驱使，审计质量难以完全达到国家审计的要求。

（五）信息技术不精。随着经济社会的发展，审计对象日趋复杂、审计环境也不断变化。目前，由于基层审计机关受自身条件限制，审计方法和审计技术手段还相对落后，大数据审计技术人才及统一分析平台缺乏，面临技术力量不足、数据获取和大数据分析结果质量不高等问题。一些基层审计机关虽建设了审计分析平台，但大数据分析平台建设不够规范和统一，使“两统筹”效果打了折扣。与此同时，审计机关与被审计单位和其他监督部门的信息资源还未实现实时共享，不能充分利用联网审计，制约了审计的效率和深度。

（六）交流学习不够。审计“两统筹”是一项新课题，需要各地审计机关认真研究，在实践中摸索出一套行之有效的方法来。但基层审计机关由于受自身的职业特点所限，审计人员整天都奔赴在不同的审计现场，加之上级审计机关统一组织的审计项目均要抽调基层审计机关精兵良将外出审计，造成自身项目积压，疲于应付，抽出时间外出学习交流的机会少之又少。

二、基层审计机关推进审计“两统筹”工作的路径和方法

（一）统筹健全保障机制。一是围绕“两统筹”工作要求，坚持整体把握，总揽全局原则，建立起上下级审计机关的沟通协作机制，建立人才培养的常规性机制，创新业务培训方式，鼓励审计干部参加跨领域、跨专业的业务培训，以适应统筹项目实施的要求；建立健全考核评优机制，对融合型审计项目组织单独评优，综合考虑部分参审人员在项目中发挥的作用和取得的成果，在考核时酌情加分，起到激励作用。二是提升效能，重视审计整改。推行审计“两统筹”是拓展审计监督的广度深度、促进审计工作提质增效的必然要求，推进“两统筹”可有效压缩现场审计实施的时间，通过对数据的采集、分析，充分运用大数据技术进行审计，提高非现场审计的比重，从而实现重点聚焦、精准突破。审计整改是审计工作的“最后一公里”，是审计成果的集中、有效体现，要加强对审计发现问题的整改工作，建立被审计单位或对象问题清单，并进行整理分类。对重大违纪违规问题和经济社会运行中的风险隐患、机制体制等方面的问题，及时以审计专报或审计要情的形式，呈送党委、政府主要领导，为领导宏观决策提供依据，从源头上推动审计整改，更加有效发挥“治已病、防未病”作用。对于个性问题，要分析原因，并以此寻找共性问题，以点带面，实现统筹项目“一果多用”，提升审计整改效果。同时，通过加强与纪检监察、巡视巡察、财政、组织等部门的协调配合，形成合力，促进整改。

（二）统筹上下级项目计划。基层审计机关要坚持上下结合的原则，加强与上级审计机关和地方党委、政府以及人大沟通交流，以审计项目无重复、审计监督无盲区为目标，坚持“滚动计划、有效整合、区别对待、循序渐进、留有余地”的原则，科学统筹、合理配置审计资源，实现分类管理，公开征集审计项目，提高审计计划立项的统筹性、科学性和针对性，有效地节约审计资源。一是科学划分业务类型。以政策跟踪、预算执行、经济责任等审计项目为平台，形成审计机关之间、审计机关内部不同部门的协作配合模式。要打破审计机关层级、业务领域的界限，实现审计机关内部不同部门以及不同层级审计机关之间跨专业、跨领域、跨层级的资源优化配置，通过协作配合发挥整体合力，提高监督效能。以政策、资金和权力运行等为纽带，以大数据审计为引领推进审计技术方法创新，打破现有审计专业分类，使审计工作模式由现场审计为主向非现场审计为主转变，组建非现场数据分析团队，对数据资源进行整合、处理和分析，发现审计疑点，同时，组建现场核实团队，对数据分析中发现的疑点进行确认和核实。二是建立审计对象分类管理机制。将审计对象根据实际情况，划分为a、b、c三类进行管理。a类为重要经济部门、管理财政性资金量大的单位，b类为一般经济管理部门，c类为人数较少、管理资金量较小的单位。制定年度审计项目计划时应充分考虑基层审计机关的自身力量，坚持全面审计、突出重点的原则，科学制定项目计划。a类单位3年左右轮审一遍，b类单位5年左右轮审一遍，c类单位，可采取离任交接或抽查审计方式进行。

（三）统筹整合审计资源。针对基层审计机关人少事多的特点，在资源整合和统筹协调上下功夫，切实提升审计效率，最大限度地发挥审计效能。一是统筹审计人力资源。树立“全局一盘棋”的思想，采取以审计项目为中心，坚持小项目“各个击破”和重大项目“大兵团作战”相结合的审计方式，集中优势兵力打整体战。二是统筹审计信息化资源。建立审计数据分析人才共享机制和审计数据采集长效机制。要整合市县审计机关信息技术人力资源，加大数据采集、整理和分析力度，推动大数据审计在财政、民生、资源资产等领域的实践和应用，实现数据集中分析、疑点分散核实、审计成果共享。三是统筹审计资源。要积极构建国家审计、社会审计和内部审计“三位一体”的审计工作格局，发挥国家审计在审计体系中的主导作用，完善对内部审计的指导监督和社会审计的质量核查机制。基层审计机关应探索与内部审计的联动模式，实行国家审计分析推送疑点、内部审计跟进核实的方式，避免交叉重复审计。发挥内部审计及时性的优势和审计监督第一道防线的重要作用。探索与社会审计的协作模式，在国家审计资源不足或相关知识结构和技能不能满足审计事项需要时，应充分利用社会审计的专业优势和成果，形成审计监督合力。同时通过建立社会审计质量控制、评价机制，进一步发挥国家审计对社会审计的监管职能作用，推动社会审计提高执业质量。

（四）创新审计方式方法。一是创新审计组织管理方式。积极探索和推广多专业融合、多视角分析、多方式结合、多技术运用的审计组织方式，满足审计任务的多方需求，从多角度管控审计风险。在审计实践中，基层审计机关要继续深化“同级审”、不断强化“上审下”、逐步规范“交叉审”等行之有效的组织方式；在审计方法上，要把预算执行审计与经济责任审计、部门审计与行业审计、全面审计与抽样审计、常规审计与专项审计等有机结合起来，互为补充，资源共享，成果互用，做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”，避免重复审计，提高审计效能，扩大审计监督面。具体实施时，可打破分管领导分管科室界限，打破同类型项目一组一审，将同质化程度较高的项目进行合并，组建大审计组，如在实施领导干部经济责任审计项目中同步实施自然资源资产离任审计和部门预算审计，实行大项目大统筹。对专项审计可依托已有的计划项目，实行嵌入式审计，如在实施经济责任审计时将部门预算执行审计、“三公”经费支出、国有资产管理、信息系统管理及政策措施贯彻落实情况等作为审计的内容一并嵌入，同步实施，避免重复进点，给被审计单位减轻负担。二是大力推行数字化审计模式。以“金审三期”工程建设为依托，推进以大数据为核心的审计信息化建设。健全部门间数据采集的协调配合常态化机制，推进审计与财政、税务、社保、金融、企业、环保、投资等行业相关领域的信息系统数据互通。健全部门间数据管理、维护统筹协调机制，实行数据实际存储、维护和使用权的分离，数据所有权部门负责维护和存储数据，审计部门负责使用数据，降低审计部门的数据管理和维护成本。要构建数据质量的反馈机制，审计中发现数据存在错误的，及时反馈到数据管理部门，形成数据从质量管理、维护到审计的闭环，提高数据质量。大力推行“集中分析、分散核查、发现疑点、精准定位、系统研究”的数字化审计模式，大大缩短现场审计时间，提高审计工作效率和质量。

（五）提升人员综合素质。一是提升领导干部素质。在基层审计机关普遍存在人员少、知识更新速度慢、审计任务重等现实情况下，领导班子既是指挥员又是战斗员。必须坚持抓领导班子思想政治素质、抓领导班子管理素质、抓领导班子业务能力、抓领导班子组织建设，采取有计划、有步骤地组织班子成员进行轮训，开展研讨交流等活动，对班子成员定期进行分工的调整等方式方法，提升领导班子成员的整体素质，不断适应审计“两统筹”的需要。二是提高审计干部职业胜任能力。建立和完善以老带新的工作机制，充分利用现有复合型人才资源，实施“导师帮带”工程，通过导师传经验、帮业务、带作风，助力新进机关人员尽快胜任审计工作。围绕专业化建设要求，鼓励干部提升学历层次和职称水平，加强知识更新教育，通过审计质量分析、查案技巧经验交流、计算机审计方法演示、审计案例剖析、优秀审计项目观摩等多种形式，不断增强查核问题、定性处理等实战能力。三是强化审计人员教育培训。实行人才强审战略，以“全员普及、培养骨干、造就专家”为目标，加强审计人员的教育培训，通过分层分类培训，造就各类人才，着力提升干部发现问题、分析和解决问题，并从理论角度进行归纳和科学阐述的能力。从专业知识、技能培训和岗位锻炼三方面着手，做到专业知识、审计技能、学历教育“三管齐下”，努力培养出更多核查问题“能手”、分析研究问题“高手”、计算机应用“强手”，更好的适应新时代审计工作需要。