第三次全国国土调查实施方案一

第三次全国国土调查实施方案

根据《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》（国发〔2017〕48号，以下简称《通知》）、《国务院办公厅关于调整成立国务院第三次全国国土调查领导小组的通知》（国办函〔2018〕53号）和《第三次全国土地调查总体方案》（国土调查办发〔2018〕1号），为全面组织实施第三次全国国土调查（以下简称三调），制定本方案。

一、目标任务

（一）主要目标

三调的主要目标是在第二次全国土地调查成果基础上，全面细化和完善全国土地利用基础数据，掌握翔实准确的全国国土利用现状和自然资源变化情况，进一步完善国土调查、监测和统计制度，实现成果信息化管理与共享，满足生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、自然资源管理体制改革和统一确权登记、国土空间用途管制、国土空间生态修复、空间治理能力现代化和国土空间规划体系建设等各项工作的需要。

三调按照《土地利用现状分类》和《第三次全国国土调查工作分类》（以下简称《工作分类》，见《第三次全国国土调查技术规程》），实地认定地类，确保地类不重不漏全覆盖，在自然资源调查中发挥基础性作用。在对存在复合管理需求交叉的耕地、种植园、林地、草地、养殖水面等地类进行利用现状、质量状况和管理属性的多重标注基础上，同步推进相关自然资源专业调查。

（二）主要任务

三调的主要任务是：按照国家统一标准，在全国范围内利用遥感、测绘、地理信息、互联网等技术，统筹利用现有资料，以正射影像图为基础，实地调查土地的地类、面积和权属，全面掌握全国耕地、种植园、林地、草地、湿地、商业服务业、工矿、住宅、公共管理与公共服务、交通运输、水域及水利设施用地等地类分布及利用状况；细化耕地调查，全面掌握耕地数量、质量、分布和构成；开展低效闲置土地调查，全面摸清城镇及开发区范围内的土地利用状况；同步推进相关自然资源专业调查，整合相关自然资源专业信息；建立互联共享的覆盖国家、省、地、县四级的集影像、地类、范围、面积、权属和相关自然资源信息为一体的国土调查数据库，完善各级互联共享的网络化管理系统；健全国土及森林、草原、水、湿地等自然资源变化信息的调查、统计和全天候、全覆盖遥感监测与快速更新机制。

三调的具体任务是：

1．土地利用现状调查

土地利用现状调查包括农村土地利用现状调查和城市、建制镇、村庄（以下简称城镇村庄）内部土地利用现状调查。

（1）农村土地利用现状调查。以县（市、区）为基本单位，以国家统一提供的调查底图为基础，实地调查每块图斑的地类、位置、范围、面积等利用状况，查清全国耕地、种植园、林地、草地等农用地的数量、分布及质量状况，查清城市、建制镇、村庄、独立工矿、水域及水利设施用地、湿地等各类土地的分布和利用状况;

（2）城镇村庄内部土地利用现状调查。充分利用地籍调查和不动产登记成果，积极创造条件，大力推进城市、建制镇、村庄补充地籍调查，确实条件不具备的，开展土地利用现状细化调查，查清城镇村庄内部商业服务业、工业、住宅、公共管理与公共服务和特殊用地等地类的土地利用状况。

2．土地权属调查

结合全国农村集体资产清产核资工作，将城镇国有建设用地范围外已完成的集体土地所有权确权登记和国有土地使用权登记成果落实在国土调查成果中，对发生变化的开展补充调查。

3．专项用地调查与评价

基于土地利用现状、土地权属调查成果和自然资源管理形成的各类管理信息，结合自然资源精细化管理、节约集约用地评价及相关专项工作的需要，开展系列专项用地调查评价。

（1）耕地细化调查。重点对位于河流滩涂上的耕地、位于湖泊滩涂上的耕地、林区范围开垦的耕地、牧区范围过度开垦的耕地、受荒漠化沙化影响的退化耕地和石漠化耕地等开展细化调查，分类标注，摸清各类耕地资源家底状况，夯实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的基础;

（2）批准未建设的建设用地调查。将新增建设用地审批界线落实在国土调查成果上，查清批准用地范围内未建设土地的实际利用状况，为持续开展批后监管，促进土地节约集约利用提供基础;

（3）永久基本农田调查。将永久基本农田划定成果落实在国土调查成果中，查清永久基本农田范围内实际土地利用状况。

（4）耕地质量等级调查评价和耕地分等定级调查评价。在耕地质量调查评价和耕地分等定级调查评价的基础上，将最新的耕地质量等级调查评价和耕地分等定级评价成果落实到土地利用现状图上，对评价成果进行更新完善。

4．同步推进相关自然资源专业调查

在开展三调的同时，同步推进相关自然资源专业调查工作，按照三调的分类标准和相关要求，做好第九次森林资源连续清查、东北重点国有林区森林资源现状调查和第二次草地资源清查的数据汇总工作，并将相关调查成果整合进三调成果中。

5. 各级国土调查数据库建设

（1）建立四级国土调查数据库。国家编制统一的数据库标准及建库规范，以县（市、区）为单位组织开展县级国土调查数据库建设，实现对城镇和农村土地利用现状调查成果、权属调查成果、专项用地调查成果和各类自然资源专业调查成果的综合管理。以县级各类数据库成果为基础，省、地级组织建设省、地级国土调查数据库；国家组织建设国家级国土调查数据库，实现全国国土调查成果的集成管理、动态入库、统计汇总、数据分析、快速服务、综合查询等功能。

（2）建立各级国土调查数据分析与共享服务平台。基于四级国土调查数据库，利用大数据及云计算技术，建设从县到国家的国土调查数据综合分析与服务平台，实现国土调查数据与土地规划、基础测绘、自然资源等各类基础数据的互联互通和综合分析应用，结合自然资源管理需要，开发相关应用分析功能，提高三调成果对管理决策的支撑服务能力。

6．成果汇总

（1）数据汇总。在国土调查数据库基础上，逐级汇总各级行政区划内的城镇和农村各类土地利用数据及专项数据;

（2）成果分析。根据三调数据，并结合第二次全国土地调查及年度土地变更调查等相关数据，开展国土利用状况分析。对第二次全国土地调查完成以来耕地的数量、质量等级和等别、分布、利用结构及其变化状况进行综合分析；对城市、建制镇、村庄等建设用地利用情况进行综合分析，评价土地利用节约集约程度；汇总形成各类自然资源数据，并分别对其范围内的国土利用情况进行综合分析，为生态文明建设、自然资源管理提供基础依据。根据国土调查及分析结果，各级自然资源管理部门编制三调分析报告;

（3）数据成果制作与图件编制。基于三调数据，制作系列数据成果，编制国家、省、地、县各级系列土地利用图件和各种专题图件等，面向政府机关、科研机构和社会公众提供不同层级的数据服务，满足各行各业对三调成果的需求，最大程度的发挥重大国情国力调查的综合效益。

二、实施原则

（一）统一领导，各负其责

三调按照统一领导、各负其责的方式组织实施。国务院第三次全国国土调查领导小组办公室（以下简称全国三调办），负责调查工作的组织和领导，协调解决重大问题。各省（区、市）、地、县（区、市）成立相应的领导小组和办公室，制定实施方案和细则，负责本地区调查工作的组织和实施。各有关部门要履行职责、协作配合，共同做好工作。

（二）依法开展，科学调查

地方各级人民政府要依法开展国土调查，各有关单位和个人要依法提供或收集相关信息。要坚持实事求是，不得弄虚作假。对依法获取的数据和资料，任何单位和个人均不得擅自调整和修改。

全国三调办统一制定并发布三调技术标准、科学设计调查流程，统一调查和建库的程序、方法、成果、精度和验收要求，千方百计提高数据质量。要充分利用已有的自然资源管理资料和调查成果，保持调查工作的连续性。协调统计农业、林、草、水等相关部门的调查需求，并参考各部门的调查资料，保证调查成果的适用性。

（三）强化队伍，保障经费

各地区要健全调查领导机构和工作机构，抽调精兵强将，充实人员力量，选用高水平的调查队伍。开展多层次、全方位的技术培训，合理利用和有效整合社会资源，全面提高调查人员的政策水平、专业素质和技术能力。

调查经费由各级财政统筹安排，要列入预算，及时拨付，同时加强监管，保证调查经费安全合理使用。

（四）统筹部署，加强宣传

根据三调总体方案、实施方案和相关技术标准，全面部署三调工作，分阶段完成调查任务。各地要采取多种方式，宣传第三次全国国土调查的重要意义、目标要求和主要任务，动员全社会参与和支持调查工作，为开展调查创造良好环境。

三、主要工作内容

（一）开展前期准备和相关资料收集

（二）组织宣传和培训工作

（三）获取遥感影像资料和生产正射影像图

（四）调查信息提取和调查底图制作

（五）开展农村土地利用现状和城镇村庄内部土地利用现状调查

（六）开展权属界线上图和补充调查

（七）开展专项用地调查与评价

（八）开展海岛调查

（九）建立国土调查数据库及共享服务云平台

（十）开展统一时点变更

（十一）开展调查成果汇总及各类统计汇总分析

（十二）开展调查成果质量检查及验收

（十三）开展调查成果核查

（十四）开展调查工作总结和成果上报

四、土地利用现状调查

土地利用现状调查包括农村土地利用现状调查和城镇村庄内部土地利用现状调查。

（一）主要技术指标

1. 数学基础

采用2000国家大地坐标系，1985国家高程基准。全国三调办统一组织制作2000国家大地坐标系正射影像图，各地国土调查办公室负责将自然资源管理和相关部门资料以及原有相关数据转换为2000国家大地坐标系。

2. 调查分类

调查分类采用《工作分类》，地方可根据《土地利用现状分类》和国土空间规划编制、监测及评估等相关管理需要进一步细化调查分类，但须按照《工作分类》上报成果。

3. 地类图斑

三调以图斑为基本单元开展调查（包括道路、沟渠、河流等线状地物）。单一地类地块，以及被行政区、城镇村庄等调查界线或土地所有权界线分割的单一地类地块为图斑。城镇村庄内部同一地类的相邻宗地合并为一个图斑。道路被权属界线分割的，按不同图斑上图。

飞入飞出地按照“飞出地调查、飞入地汇总”的原则开展调查，各地也可根据实际情况协商调查，保证调查成果不重不漏。

4. 调查精度

调查图斑的最小调查上图面积按地类划分如下：建设用地相关地类和设施农用地实地面积超过200平方米的需调查上图；农用地（不含设施农用地）相关地类实地面积超过400平方米的需调查上图；其他地类实地面积超过600平方米的需调查上图，荒漠地区可适当减低精度，但不得低于1500平方米。

为满足精细化管理的需要，各省（区、市）可统一提高最小调查上图面积标准。

5. 分幅、编号及投影方式

农村土地利用现状调查、城镇村庄内部土地利用现状调查各比例尺标准分幅及编号应执行gb/t 13989-2012标准，分幅采用国际1:1 000 000地图分幅标准，各比例尺标准分幅图均按规定的经差和纬差划分，采用经、纬度分幅。图幅编号均以1:1 000 000地形图编号为基础采用行列编号方法。

1:2 000、1:5 000、1:10 000比例尺标准分幅图或数据采用高斯-克吕格投影，按3°分带。

（二）调查界线

调查界线以国界线、零米等深线（即经修改的低潮线）和各级行政区界线为基础制作，统一确定各级调查控制界线，自上而下逐级提供调查使用。国土调查控制界线采取国家总体控制，国家负责统一组织制作以省级行政界线为基础的调查界线；地方分级负责，省级负责省以下县级调查界线制作与确定，县级负责县以下调查界线制作与确定。

三调县级以上调查界线应继承最新年度土地变更调查界线。各级调查界线如果发生变化需要调整，必须依据相关主管部门的批准文件，报全国三调办批准后调整。

1. 调查界线的调整

调查界线使用各主管部门确定的界线。

（1）国界线依据外交部提供的最新勘界及联检成果调整。

（2）沿海陆地及岛屿零米等深线，依据海军参谋部航海保证局（以下简称海军航保局）提供的最新海洋基础测绘成果调整，各地依据最新遥感影像发现的新修建人工岸（港口、码头）、围填海造地等造成的实地变化，报全国三调办商海域海岛管理司、海军航保局审核批准后方可调整。

（3）海岸线即陆海分界线以大潮平均高潮线为准。

（4）省、地、县级调查界线，依据各级民政部门行政区划调整相关文件调整，报全国三调办备案。因成图精度等客观因素造成调查界线与数字正射影像图（dom）相对位置产生位移的，由省统一组织，依据行政区域勘界成果中有关界址的描述，对调查界线进行调整以使之与dom匹配，经界线双方民政部门同意并提请省级民政部门审核确认后作为最终调查界线。单方不得擅自调整调查界线，双方有异议的也不得调整调查界线。

（5）乡（镇）级调查界线，依据县级人民政府相关文件调整。

国界线、零米等深线、省界线的调整由国家负责完成，地、县级调查界线的调整由省级负责完成，乡（镇）级调查界线及海岸线的调整由县级负责完成。各省县级控制界线制作完成后应报全国三调办备案。

2. 调查界线制作

依据三调确定的坐标系、比例尺和国界线、零米等深线、省界线调整数据，由全国三调办组织，对年度土地变更调查界线进行坐标转换和界线更新，制作标准分幅数字化的国界线、省级行政区域调查界线和沿海零米等深线、岛屿界线图，作为省级调查控制界线，提供各省（区、市）使用。

省级三调办依据国家下发的省级控制界线制作数字化县级调查界线图。各省（区、市）县级调查界线确定后，应及时将本省（区、市）分县县级调查界线报全国三调办备案。

（三）遥感影像资料采购及调查底图制作

1. 遥感数据采购和正射影像图制作

农村土地利用现状调查全面采用优于1米分辨率遥感影像资料，全国三调办组织统一采购2017年7月1日至2018年8月31日优于1米分辨率覆盖全国的遥感影像制作dom。各地可自行采购更高分辨率的遥感影像制作dom，辅助开展实地调查，并将dom成果汇交至全国三调办。

城镇内部土地利用现状调查原则上采用优于0.2米分辨率的航空遥感影像资料，地方自行收集2014年以后、优于0.2米分辨率，覆盖城镇村庄范围的已有航空遥感正射影像数据。原有0.2米分辨率的航空遥感数据不能全覆盖城镇村庄的区域，可采用优于1米分辨率的卫星数据补充。地方可自行采购最新0.2米分辨率的航空遥感数据，制作正射影像图，开展城镇村庄内部土地利用现状调查。

2. 调查信息提取及调查底图制作

全国三调办组织在最新dom（包括国家统一制作的dom和地方自行制作的dom）基础上，按照《工作分类》，依据影像特征内业逐地块判读土地利用类型，提取土地利用图斑。对于影像特征无法明确判断为一种土地利用类型的，提供与影像特征可能对应的两种土地利用类型选项。

全国三调办在最新dom、矢量图斑和参考地类信息基础上制作调查底图，下发地方开展调查工作。

在全国三调办制作的调查底图的基础上，地方国土调查办公室可结合相关资料和工作需要，进一步开展细化提取工作，进一步丰富调查底图内容。

（四）农村土地利用现状调查

按照《工作分类》，实地调查每块图斑的地类、位置、范围、面积等利用状况。土地利用现状调查主要采用综合调绘法。综合调绘法是内业判读、外业调查补测和内业建库相结合的调绘方法。在开展外业实地调查的同时，一并开展图斑举证工作，对影像未能反映的地物进行补测，最后依据外业调查结果，进行内业矢量化和建库工作。

1. 地类样本采集

各地在正式开展调查工作前，需对本区域涉及所有地类，选取典型地块，进行地类样本采集工作，以规范和统一土地分类标准。

（1）选取地类单一、特征明显的典型地块作为地类样本，尽量保持样本影像特征和实地利用特征的一致性。样本地块的边界应根据样本选取要求重新勾绘，不建议直接采用地类图斑的原始边界，边界勾绘形状以矩形为主，尽量保证地类单一。使用统一下发的软件进行地类样本采集工作，样本地块实地拍摄的过程中，应尽可能保持地类样本照片的完整性、单一性、典型性、清晰性，远近协调，合理分配空白和实体所占空间布局，尽可能地提高艺术美感，准确、美观的反映地类特征。

（2）省级三调办收到县级地类样本图斑采集成果后，负责组织对各县地类样本认定标准的规范性审查，并及时将地类样本审查结果反馈各县，以统一地类认定标准，规范各地调查工作。

2. 地类调绘及补测

（1）各县（市、区）以全国三调办下发的调查底图为基础，将调查底图与国土调查数据库套合，叠加自然资源管理数据及相关自然资源专业调查数据，进行各地类预判和内业图斑边界勾绘，生成图斑预编号、权属单位名称等国土调查记录表规定的图斑基本信息，制作外业调查数据。将外业调查数据导入外业调查设备或打印外业调查纸图，辅助开展外业实地调查工作。

（2）依据遥感影像和实地现状进行图斑综合调绘。按照以实地现状认定地类的原则，逐图斑核实确认图斑地类及标注信息，调绘图斑边界，记录土地权属等相关属性信息；对全国三调办内业判读地类与实地现状不一致的，应按实地现状调查；对影像未能反映的新增地物进行补测。

补测主要采用仪器补测法和简易补测法，为了提高调查的效率和成果精度，有条件的地区采用卫星定位仪器补测法，无条件的地区可采用简易补测法。补测平面位置精度要求，补测地物点相对邻近明显地物点距离的中误差，平地、丘陵地不得大于2.5m，山地不得大于3.75m，最大误差不超过2倍中误差。

3.实地举证

使用带卫星定位和方向传感器的手机，利用全国三调办统一下发的互联网+举证软件，拍摄包含图斑实地卫星定位坐标、拍摄方位角、拍摄时间、实地照片及举证说明等综合信息的加密举证数据包，上传至统一举证平台。

（1）地方实地调查认定地类与全国三调办内业判读地类不一致的图斑，原则上需全部实地举证；对影像未能反映，地方补测调查的新增地物也需全部实地举证。对原地类为耕地，国家判读地类为其他农用地，经地方调查仍为耕地，标注种植属性与国家判读地类一致的，可不举证。

（2）重点地类变化图斑原则上由地方全部实地举证。包括相对原地类新增的建设用地和设施农用地图斑，原有耕地内部二级地类发生变化的图斑，原有农用地调查为未利用地的图斑等。但对依据遥感影像特征能够准确认定为住宅小区、规模化工厂、水工建筑等新增建设用地的，可不举证。

（3）涉及军事用地的图斑不举证；对城镇村内部涉及建设用地细分类型的图斑，无需举证；对于因纠正精度或图斑综合等原因造成的偏移、不够上图面积或狭长地物图斑，可不举证；对原有线状地物面状化的图斑，可不举证；未硬化且未贯通的农村道路未调查上图的，可不举证；对同一条道路或沟渠等线性地物的图斑，可选择典型地段实地举证，其他地段备注说明。无人类生活活动的区域，如沙漠、戈壁、冰山、森林等无人区，影像可以判断地类的，可不举证。

（4）举证照片应在实地拍摄，拍摄方向正确，应能够举证说明调查地类与影像特征不一致区域的土地利用情况。举证照片包括图斑全景照片、局部近景照片、建构筑物内部和农用地及未利用地的利用特征照片三类。

（五）城镇村庄内部土地利用现状调查

积极创造条件，大力推进城市、建制镇、村庄补充地籍调查，确实条件不具备的，开展土地利用现状细化调查。充分利用地籍调查和不动产登记成果，并收集和参考最新的城乡规划的现状调查相关资料，对城市、建制镇、村庄内的土地利用现状开展细化调查，查清城镇村庄内部商业服务业用地、工矿用地、物流仓储用地、住宅用地，公共管理与公共服务用地和特殊用地等土地利用状况。城镇村庄内部土地利用现状调查按照《工作分类》汇总。

城镇村庄内部土地利用现状调查，在城镇村庄地籍调查数据库成果基础上开展，将城镇村庄地籍调查宗地成果同类合并，按照《工作分类》归并地类，被道路、水系等线状地物分割的同类宗地应分割为不同的图斑，道路、水系、绿地等单独划分图斑。各类图斑应严格按照现状用途调查。对有多种用途的宗地按主要用途调查，对超大型宗地按宗地内不同用途划分为不同图斑。

对城镇村庄地籍调查数据库未覆盖和城镇村庄新扩区域，确实不具备开展补充地籍调查条件的，可参考最新的影像图、近期规划图和地形图，由当地自然资源部门组织街道办事处、土管所及村委会相关人员配合建库单位技术人员，采用内业勾绘和实地核实相结合的方法，确定城镇村庄内部每个图斑的土地利用类型。